Нові акцизи - старі проблеми

В Україні, як і в багатьох країнах світу, протягом останніх років тютюновий ринок суттєво змінився – сигарети все більше поступаються системам нагрівання тютюну і електронним сигаретам для вейпингу. Відповідно, Україна має адаптувати свою акцизну політику до нових реалій. Щоправда, намагаючись це зробити, парламент вже вдався до необдуманого рішення з ознаками популізму: нещодавно прийнятий закон №1210 віддаляє Україну від практик Євросоюзу і, що найголовніше, насправді ставить під удар бюджетні надходження.

Протягом минулих років акциз на сигарети в Україні зростав доволі різко – в середньому на 30-40% щороку. Для порівняння: в постсоціалістичних країнах Європейського Союзу в 2012-2018 рр. тютюновий акциз підвищували в рази повільніше – в середньому на 4,77% на рік.

Зважаючи на низьку еластичність попиту на тютюнові вироби (0,3-0,5 – тобто порівняно мало споживачів відмовляються від цієї продукції у разі підвищення ціни) така політика забезпечувала, хоч не в очікуваних обсягах, додаткове наповнення державного бюджету у перші роки. Але, рухаючись «кривою Лаффера», Україна, швидше за все, вже досягла точки фіскального оптимуму, після якої починається зменшення податкових надходжень.

Для цього є кілька причин. По-перше, розширення нелегального ринку. За 2016-2019 рр. частка нелегальної продукції на тютюновому ринку України різко збільшилася – з 0,2% до 6,5%, обсяги реалізації контрабандних і контрафактних сигарет лише впродовж 2019 р. зросли з 2,6 до 3,5 млрд. шт. По-друге, перехід споживачів на більш дешеві сигарети, з яких сплачується менший обсяг податків. По-третє, скорочення виробництва тютюнових виробів в Україні – лише за 2019 р. падіння склало 18,4%.

За 2019 рік план доходів держбюджету від тютюнового акцизу недовиконаний на 13,7 мільярдів гривень

Ці тенденції вже негативно позначилися на доходах бюджету України. За 2019 р. план доходів держбюджету від тютюнового акцизу недовиконаний на 13,7 млрд грн або на 24,2% від планових надходжень. Через це акциз з вироблених в Україні товарів став одним із небагатьох податків (інший такий виняток – лише ПДВ з імпорту), щодо яких доходи у 2019 р. зменшилися порівняно з попереднім роком. А зважаючи на те, що саме ПДВ і акциз є одними з найбільш вагомих джерел надходжень державного бюджету, фіскальні втрати саме за цими податками призвели до недовиконання плану загального фонду держбюджету у 2019 р. більш ніж на 28 млрд грн, поставивши під загрозу значну частину видатків держбюджету, у т.ч. субсидії на ЖКГ-послуги, видатки на охорону здоров’я, оборону, тощо.

З огляду на зазначену тенденцію парламент нещодавно схвалив відкоригований основний кошторис країни: на відміну від попередніх років у держбюджеті на 2020 р. план надходжень із акцизного податку з тютюнових виробів суттєво зменшено – з 56 до 47 млрд грн.

Менше шкоди – менші ставки

Альтернативні тютюнові вироби та їх замінники - зокрема, електронні сигарети і стіки для систем нагрівання тютюну (тютюнові вироби для нагрівання) – також можна розглядати як об’єкт оподаткування акцизом за аналогією з традиційними тютюновими виробами. Але в цьому питанні треба врахувати розмір їх ринку, витрати на адміністрування акцизу, а також потенційні зміни у поведінці споживача.

Зважаючи на зростання обсягів споживання електронних сигарет та тютюнових виробів для нагрівання, зокрема, в Україні, акцизне оподаткування такої продукції є перспективним і може дещо виправити теперішню невтішну ситуацію із наповненням держбюджету від акцизу на сигарети.

Тютюнові вироби та їх замінники зі зниженим ризиком для здоров’я потребують лояльнішого акцизного оподаткування, ніж сигарети.

Але при цьому варто уникнути вище згаданих помилок, допущених при формуванні акцизної політики щодо сигарет – зокрема, щодо надмірного і різкого підвищення акцизів.

Більше того, тютюнові вироби та їх замінники зі зниженим ризиком для здоров’я потребують лояльнішого акцизного оподаткування, ніж сигарети. Адже таким чином держава може і більш успішно збирати податкові надходження, і більш ефективно впливати на поведінку споживачів. Адже минулі різкі підвищення акцизу на сигарети стимулювали курців, які не можуть кинути палити, переходити на більш дешеві сигарети, а іноді навіть на контрабандну чи контрафактну таку продукцію. Це мало негативі наслідки як для здоров’я громадян (потенційно вища шкідливість товару-замінника), так і з точки зору доходів держбюджету (менше доходів від акцизу та ПДВ). Натомість реальною альтернативою все більш дорожчим сигаретам могла би бути менш шкідлива для здоров’я продукція, з якої також сплачується акциз, - електронні сигарети та стіки для систем нагрівання тютюну.

До речі, подібна логіка не викликає сумнівів щодо алкогольних напоїв. Там є диференціація ставки акцизу залежно від їх міцності і, відповідно – від їх потенційного негативного впливу на здоров’я людини. Скажімо, акциз із натуральних вин в кілька разів нижчий за акциз на горілчані вироби.

Зауважимо, що диференційований підхід в оподаткуванні традиційної та альтернативної тютюнової продукції та її замінників діє і в країнах Євросоюзу. Нагадаю, що згідно із додатком 28 глави 4 «Оподаткування» розділу 5 Угоди про Асоціацію між Україною та Євросоюзом, Україна зобов’язана наблизити своє законодавство щодо акцизного оподаткування тютюнових виробів до законодавства Євросоюзу.

Хоча базова у сфері акцизного оподаткування тютюнових виробів країн Євросоюзу Директива Ради 2011/64/ЄС від 21.06.2011 р. не встановлює чітких вимог до справляння акцизу з тютюнових виробів для нагрівання і для електронних сигарет, у 2018 р. Європейська Комісія оприлюднила Звіт для Ради ЄС щодо особливостей застосування положень цієї Директиви до альтернативних тютюнових виробів та їх замінників.

Всі країни-члени Євросоюзу застосовують щодо стіків для систем нагрівання тютюну меншу або суттєво меншу ставку акцизу порівняно із сигаретами

У цьому Звіті Єврокомісія рекомендує країнам ЄС визначати ставки акцизу щодо стіків (хітсів) для систем нагрівання тютюну у фіксованій сумі за кожен кілограм продукції. При цьому рекомендовано встановлювати ставки на такі товари в рамках акцизної категорії «інший тютюн для куріння» (в Україні це «інші тютюнові вироби»). Остання, як правило, оподатковується за найнижчими ставками серед тютюнових виробів..

Показово, що всі країни-члени Євросоюзу застосовують щодо стіків для систем нагрівання тютюну меншу або суттєво меншу ставку акцизу порівняно із сигаретами. Наприклад, у Німеччині така різниця в акцизному навантаженні становить приблизно 9 разів, в Іспанії – 6 разів, в Угорщині – більш як 3 рази.

Акцизне оподаткування стіків для систем нагрівання тютюну і сигарет в країнах Євросоюзу (2019 р.)(для порівняння: маса 1000 сигарет дорівнює майже 1 кг).

Що стосується акцизного оподаткування електронних сигарет (вейпінг), то тут ситуація більш хаотична: чимало країн-членів ЄС почали впроваджувати негармонізовані акцизи на таку продукцію. Єдиного підходу щодо цих замінників тютюнових виробів немає навіть у питанні визначення бази оподаткування. Скажімо, Греція, Італія, Угорщина й Фінляндія оподатковують акцизом усі рідини, котрі використовуються в електронних сигаретах, Словенія та Португалія – лише із вмістом нікотину. Водночас Латвія застосовує змішані ставки акцизного оподаткування на об’єм рідини і вміст (масу в міліграмах) нікотину.

Закон №1210: всупереч економічній логіці і рекомендаціям ЄС

З моменту появи на ринку України тютюнових виробів для нагрівання вони оподатковувались акцизом так, як рекомендує Єврокомісія. Як і в ЄС, вони розглядалися як частина категорії «інші тютюнові вироби». Ставки акцизу для них були встановлені на одиницю маси в кілограмах.

Але 16 січня 2020 р. було прийнято неодноразово підданий жорсткій критиці закон №1210, який передбачає одномоментне різке (більш ніж в 4 рази) підвищення ставок акцизу на тютюнові вироби для нагрівання – до рівня мінімального акцизного податкового зобов’язання для сигарет. Інакше кажучи, у разі набрання чинності закону №1210 (на цей момент його не підписано Президентом) з 2021 р. тютюнові вироби для нагрівання оподатковуватимуть акцизом за ставкою 1456,33 грн за 1 тис. шт. зі щорічним підвищенням цієї ставки на 20%, до 3019,87 грн у 2025 р., як це регламентовано для сигарет. Це нововведення прийнято попри його невідповідність науковим підходам, рекомендаціям Єврокомісії та досвіду країн ЄС щодо оподаткування цієї категорії тютюнових виробів.

На відміну від більшості країн Європи ринок товарів для вейпінгу в Україні поки що є значно менш прозорим

Згадані зміни можуть призвести до появи контрабанди і контрафакту – тепер вже на ринку стіків для систем нагрівання тютюну (навіть їх корейські «замінники» можуть дуже швидко з’явитися на українському ринку) і до переорієнтації частини користувачів цих систем на споживання традиційних сигарет, а також електронних сигарет.

Проблема ще й полягає у тому, що на відміну від більшості країн Європи (передусім від Великобританії, яка змогла вибудувати одну з найбільш ефективних моделей регулювання ринку електронних сигарет) ринок товарів для вейпінгу в Україні поки що є значно менш прозорим. Частково тому, що він є і менш структурованим, порівняно з ринками сигарет і стіків для систем нагрівання тютюну, де домінують великі міжнародні гравці. Це вже створює проблеми і у сфері контролю за якістю товарів для вейпінгу, їх недоступності для підлітків, так і з точки зору подальшого податкового адміністрування. До речі, для електронних сигарет цим же законом запроваджується акциз на рідини для електронних сигарет - 3000 грн. за 1 л. – і є сумніви щодо фіскальної ефективності цих змін та їх успішної реалізації в цілому.

Відповідно, зростають ризики – як для досягнення цілей у сфері охорони здоров’я, так і щодо виконання плану доходів державного бюджету – вже не лише щодо сигарет, але й стосовно альтернативних тютюнових виробів та їх замінників. Реформуючи акцизне оподаткування продукції для споживання нікотину, краще рухатися впевненими поступовими кроками – і досягати бажаних фіскальних та регулятивних ефектів, ніж здійснити великий стрибок – та знову залишитися «біля розбитого корита».

Тетяна Кощук, кандидат економічних наук, експерт з питань оподаткування