Під занавіс своєї каденції Верховна Рада четвертого скликання ухвалила новий регламент. У цьому документі законодавці мали формалізувати чимало політичних новацій, які самі ж створили протягом останніх більш як 10 років...
16 березня, в передостанній день останнього тижня своєї каденції Верховна Рада четвертого скликання ухвалила новий регламент. У цьому довгоочікуваному документі законодавці мали формалізувати чимало політичних новацій, які самі ж створили протягом останніх більш як 10 років, коли жили за “статутом” ще “доконституційного” періоду.
Передусім від регламенту очікували чіткої процедури утворення правлячої парламентської коаліції та коаліційного уряду, що їх народила нова Конституція. Саме в регламенті мала бути нарешті зафіксована та обумовлена відповідними правами та обов’язками життєдіяльність політичної опозиції. Новий документ також мав би більш докладно оформити відносини парламенту з Президентом, судовою гілкою влади та рештою державних інституцій.
На жаль, такого концептуального завдання новий регламент не виконав.
Юридично статус регламенту Верховної Ради обмежений уже тим, що документ не є законом України, а лише постановою.
Як пояснив один з його головних авторів, перший віце-спікер Адам Мартинюк таке “усікновення” пояснюється бажанням уникнути необхідності подавати регламент ВР на підпис Президентові, як це належить стосовно законів. Мовляв, не треба Президентові втручатись у внутрішні депутатські справи, бо депутати ж не лізуть у впорядкування діяльності секретаріату Президента, Кабміну тощо... На цій фразі Мартинюк трохи запнувся, бо, здається, зрозумів: нічого позитивного в тім, що Верховна Рада не ухвалює закону про Президента, де розписано й діяльність секретаріату, а також закону про Кабінет міністрів, – немає. Навпаки, неухвалення цих законів є нехтуванням конституційними обов’язками законодавчого органу.
Керуючись такими мотивами ще за часів Кучми, депутати заклали “незаконний” статус регламенту безпосередньо в оновлену Конституцію, викреслюючи з усіх статей слово “закон” поруч зі словом “регламент”.
І – схибили. Бо в статті 92 Конституції, яку не переглядали, йдеться про те, що організація і порядок діяльності Верховної Ради відносяться до виключного визначення законами України. Отже, є всі підстави вважати, що новосхвалений регламент є антиконституційним документом...
Власне, на цьому розгляд нового документа можна було б вважати завершеним і чекати, коли Конституційний суд скасує його дію, якби не низка відомих обставин, починаючи з відсутності Конституційного суду як такого...
Тому на найближчий період регламент ВР від 16 березня 2006 року залишатиметься чинним документом. Але – і це принципово – лише як внутрішній статут Верховної Ради, а не як закон, дія якого поширюється на всю країну й на інші гілки влади.
Такий обмежений обсяг правового поля на якому діє регламент ВР, знецінює значну частину закладених у ньому процедур, особливо щодо взаємодії парламенту з іншими гілками влади.
Зокрема, якщо вже йдеться про Президента, - на нього аж ніяк не можуть поширюватися приписи регламенту ВР, якими визначаються, скажімо, терміни подання кадрових пропозицій на затвердження депутатів, виступи Президента в парламенті, якщо вони не обумовлені Конституцією, і таке ін.
Першим прикладом такої незалежності Президента від парламентських процедур може стати відмова Ющенка від проголошення позачергового послання до ВР щодо зовнішньої та внутрішньої політики, прописане в регламенті для початку роботи першої сесії новообраної ВР. Це відбудеться лише при добрій волі гаранта і за певної політичної конфігурації нової Ради, а не під формальним примусом.
Або візьмімо терміни подання на розгляд ВР узгодженої кандидатури на посаду прем’єр-міністра. Конституція передбачає двомісячний термін після сформування коаліції, по завершенні якого парламент, якщо він не затвердив коаліційний уряд, має бути розпущений.
Регламент ніби внормовує це питання: Президентові надається не більш як 15 календарних днів на те, аби внести на затвердження ВР узгоджену коаліцією кандидатуру прем’єра. Але ці 15 днів для Президента не є обов’язковими! Бо регламент – не закон, а внутрішній статут парламенту - і не більше.
Отже, в разі наявності політичних підстав Президент може знехтувати нормою регламенту і вчинити так, як розповів на нещодавній прес-конференції прем’єр Юрій Єхануров: подати кандидатуру на посаду прем’єра, скажімо, аж на 58 - 59-й день. Себто коли в депутатів не залишиться часу на жодні роздуми, а головне – на подальше формування решти складу уряду!
Тож якщо автори нової Конституції й регламенту сподівалися зовсім позбавити Президента впливу на персональний склад уряду – то вони дуже помилились. Ба більше: задля тиску на коаліцію Президент зможе повною мірою використовувати конституційну загрозу розпуску парламенту.
Щоправда, принаймні одна мрія депутатів усіх скликань у новому документі здійснилася: повністю й ретельно окреслено процедуру імпічменту. А коли зважити, що одночасно ВР ухвалила й закон про спеціальні та слідчі комісії, серед яких – і комісія з імпічменту, то можна вважати, ніби над Ющенком (чомусь для Кучми не встигли) таки підвісили здоровенний “дамоклів меч”.
І це можна було б вважати справжньою противагою гарантові на всі випадки його небажання співпрацювати з парламентом, якби не все ті ж вади регламенту як документа суто внутрішнього. Річ, як відомо, в тім, що до процедури імпічменту мають стосунок ще й Конституційний і Верховний суди.
Найактуальніше й найцікавіше на даний момент питання, порушене в регламенті, – формування коаліції та коаліційного уряду.
Коаліція – це справді суто внутрішня справа ВР, після того, як виборці сказали власне слово.
Цікаво, що регламент слідом за Конституцією, написаною тими самими руками, підкреслює відокремленість парламентського існування коаліції від зовнішнього світу, називаючи її “коаліцією фракцій”. Не партій і блоків, не політичних сил (чиє коріння знаходиться в суспільстві), а суто парламентських структур – фракцій. Таке собі підсвідоме нагадування чи то про свою вищість, чи то про обмеженість...
Характерною рисою процедури формування коаліції фракцій, записаної в регламенті, є фіксація її хисткості й тимчасовості. Жодних преференцій для переможців виборів, окрім закладеного і в Конституцію випадку, коли одна фракція набирає 226 або більше голосів і заміняє собою всю коаліцію. З іншого боку, дуже легка процедура розвалу коаліції: будь-яка фракція, попередивши решту за 10 днів, може з неї піти і її тим самим зруйнувати.
Цікаво, між іншим, що єдина фракція, яку ця легкість руйнування стривожила – “Регіони України”. Причини зрозумілі: є побоювання, що коли після виборів “регіоналам” і дадуть трохи “порулити”, то лише трохи... Зі свого боку, такого наміру, між іншим, не приховували представники однієї з володарок потенційної “золотої акції “– СПУ.
Цікаво виглядає процедура виключення якоїсь фракції з коаліції за рішенням решти учасників. Дуже, дуже дивна норма... Я вже не кажу, що про існування чогось подібного в європейській практиці чути не доводилось.
Але навіть формальної логіки в цій процедурі немає: адже створюється коаліція за добровільної згоди кожного суб’єкта, то як же можна зворотний процес виходу з коаліції будувати на примусовій процедурі? Тим більше, що про формальні мотиви й умови такого примусу в регламенті не йдеться...
А йдеться про відверту маніпуляцію коаліцією, що не має жодного стосунку до програмових засад, спільність яких узгоджується під час її створення. І куди тягнуться нитки цієї маніпуляції – можна лише здогадуватись...
Одне слово, у ключовому розділі регламентації діяльності нового політичного інституту - парламентської коаліції – автори з теперішньої ВР продемонстрували вузький і кон’юнктурний підхід. Але ще гіршим і просто безпорадним слід вважати опис регламентом відносин коаліції зі створюваним нею ж урядом.
Власне, цих відносин практично не існує. Окрім уже згадуваної процедури призначення прем’єр-міністра, є зовсім не деталізована процедура призначення міністрів. Крім кандидатур міністрів оборони та іноземних справ, що подаються Президентом, щодо решти всіх членів Кабміну навіть не вказано, чи персонально, чи списком вони затверджуються. Хоча можна здогадатися: коаліційний принцип вимагає саме пакетного затвердження міністрів. Але про це нічого не написано, натомість передбачено дивну процедуру відкликання міністрів, призначених за пропозицією певної фракції, якщо вона вийшла з коаліції...
Себто автоматичної відставки уряду у зв’язку з розпадом коаліції не передбачено. А пропонується своєрідна ротація як самої коаліції, так і складу уряду. Але при збереженні на посаді прем’єр-міністра виходить, що в процесі такої ротації фактично нівелюється ідея політичної конфігурації уряду.
Треба визнати, що ця алогічність закладена й у самій Конституції, а регламент лише підкреслює умовність та недосконалість того “типу” парламентського правління, яке вигадано для України в розпал політичної боротьби.
Дивно, але ця боротьба так нічим і не завершилась щодо... політичної опозиції, про яку в регламенті немає жодного слова, не кажучи вже про формалізацію її прав та спеціальних процедур захисту інтересів меншості українських громадян, які вона представляє. Можливо, це пояснюється закладеною в регламент плинністю та мінливістю конфігурації правлячої коаліції. Через що практично кожна фракція має шанс потрапити і в коаліцію, і в опозицію по черзі.
Щодо внутрішньої структури парламенту, закладеної в регламент, то вона являє собою якийсь листковий пиріг. Адже має не коаліцію й опозицію, а коаліцію фракцій, одночасно побудовану на персональному членстві депутатів (як було при кучмівському ПУКу), Раду коаліції, плюс погоджувальну раду голів комітетів і фракцій, плюс самостійне керівництво ВР в особі спікера та його заступників. Важко назвати таку структуру управлінською ієрархією, можна помітити суперечність між владою коаліції та владою спікера з його погоджувальною радою. Типове двовладдя, причому не політичного, а якогось бюрократичного штибу.
Цікаво було спостерігати, як під час ухвалення регламенту відбулась коротка боротьба за підсилення “спікерської гілки влади” в цій дивній системі. А.Мартинюк одноособово намагався провести через голосування ніким не погоджену норму про те, що відкликання з посади голови ВР відбувається за умови, якщо при таємному голосуванні бюлетені візьмуть не менш як 2/3 конституційного складу ВР. Ця норма, до речі, була введена Литвином і діяла в найскрутніші для нього часи. Але в новому регламенті зберегти цей “стабілізатор” не вдалося. Тож не виключено, що спікерська посада стане “перехідним прапором” і своєрідним призом для суб’єктів плинної конфігурації наступного парламенту.
Заради справедливості можна було б сподіватися, що закладена в регламент структура внутрішнього управління нарешті “розпакує” вже традиційну “пакетну” систему ухвалення найважливіших рішень. Але, на жаль, відсутність процедурних механізмів стабілізації парламентської діяльності, спокуса здійснення внутрішньопарламентських переворотів на кшталт відомої “оксамитової революції” 2000 року – просто вимагатиме саме повернення до “пакетного” принципу як альтернативи цій нестабільності.
Схвалений “під завісу” каденції теперішньої ВР регламент має ще й завдання забезпечити спадкоємність для майбутнього парламенту. Принаймні для спікера Литвина, якому офіційно надано прерогативу керувати першими днями роботи нової ВР. Виникають зрозумілі підозри... Але оскільки за цю “фору” спікерові проголосували його політичні конкуренти – мабуть, вони не побоюються, що він зуміє конвертувати її в майбутню посаду.
Залишається додати, що за цей регламент проголосували 262 голосами всі фракції, крім учасників помаранчевої коаліції Ющенка. Тобто до опозиції долучилися і БЮТ, і СПУ. Нічого нового, лише підтвердження того, що нинішня антипрезидентська більшість бачить для себе перспективи в механізмах, створених цим регламентом, а також у замкненому просторі “парламентської корпорації”, яким і обіцяє стати нова Верховна Рада.
Утім, достатньо 226 голосів, аби принципово змінити цей регламент. Якщо склад самого парламенту принципово зміниться після виборів.