Як поліпшити виборчі закони, якщо еліта не хоче чесних виборів?

Для ухвалення нового законодавства політична воля відсутня... Тому наступні вибори, гадаю, проводитимуться за усталеною негативною практикою...

Для ухвалення нового законодавства політична воля відсутня... Тому наступні вибори, гадаю, проводитимуться за усталеною негативною практикою...

Політики готові задушити виборця в обіймах

Питання виборів та референдумів для переважної більшості сталих демократій уже давно утвердилось як аксіома реалізації влади народом, який є єдиним її носієм. Ми ж у власній державі починаємо усвідомлювати справжню вагу виборів, їх значення як беззаперечної форми здійснення українським народом своєї винятково важливої владної функції тільки напередодні загальнонаціональних або місцевих виборів.

Політичні сили та їхні лідери в Україні починають виявляти безмежну любов до виборців. Здається вони так люблять свій “електорат”, що готові задушити його в обіймах, лише щоб отримати такі бажані голоси й прийти до влади. Після офіційного ж оголошення результатів виборів і одні, й другі залишаються при власних інтересах, тобто переможці виборів при владному кориті, а виборці біля розбитого корита. І так відбувається постійно, від виборів до виборів. При цьому наші політичні лідери – і вчорашні, і сьогоднішні – безперестанку декларують та переконують усіх нас і світову громадськість у тому, що Україна уже давно де-юре й де-факто за своїм статусом і суттю є демократичною державою з усіма європейськими цінностями, що глибоко просякли в усі сфери суспільного життя країни, і чи не найпереконливішим прикладом цього, зокрема, є останні вибори до місцевих органів самоврядування, що відбулися наприкінці жовтня цього року.

Ми пригадуємо, як навіть окремі «короткотермінові» спостерігачі від іноземних держав та міжнародних організацій наввипередки, відразу після закінчення голосування на згаданих виборах, переконували нас із екранів телевізорів у тому, що вони були б дуже раді, якби в їхніх країнах вибори проводились на такому ж високому організаційно-правовому рівні як у нашій державі.

У багатьох наших співвітчизників, які мало цікавилися ходом виборчих перегонів, такі високі оцінки викликали гордість та сльози радості за свою країну, її політичну еліту та організаторів виборів.

“Покладемо край вакханалії”

Це вже згодом представники поважних міжнародних організацій та інститутів після більш глибокого аналізу нашої виборчої кампанії, та не без допомоги окремих вітчизняних політичних сил і їхніх лідерів, які найбільше на собі відчули „законність, прозорість і демократичність” виборів, змінили милість на гнів, що прозвучав у відомій резолюції Європейського парламенту.

На фоні цих оцінок ми швидко зорієнтувались у тому, що треба робити, щоб не поглиблювати суперечку із міжнародною спільнотою щодо наших „демократичних виборчих стандартів”, застосованих на виборах, і посипаючи голову попелом, жорстко задекларували: „один раз і назавжди покладемо кінець отій вакханалії, що відбувається під час кожних виборів і оперативно підготуємо та ухвалимо Виборчий кодекс, у якому випишемо чітко, усі до дрібниць, процедури для різних видів виборів, що надалі проводитимуться в Україні, і цим самим покажемо усьому світу, що зможемо бути взірцем для інших країн у проведенні виборів за найвищими міжнародними стандартами.”

Ми це не просто задекларували, а Президент України видав Указ за №1004/2010 від 2 листопада 2010 року „Про Робочу групу з питань удосконалення законодавства про вибори”.

Робоча група має працювати, а не освячувати

З етичних міркувань не даватиму своїх оцінок складові Робочої групи, що має підготувати цей занадто важливий для нашої країни законопроект, оскільки мене можуть неправильно зрозуміти члени цієї групи. Нагадаю тільки, що до її складу включено, головним чином, високоповажних чиновників, серед яких є чимало хороших фахівців.

Але коли вони писатимуть такий важливий і складний законопроект при своїй зайнятості? Чи, може, вони просто освятять кимось написане, як це, наприклад, було з Законом про судоустрій і статус суддів, коли окремі члени аналогічної Робочої групи з підготовки вищезазначеного закону прочитали його текст уже після офіційного оприлюднення закону?

Як на мене, до складу Робочої групи варто було включити ширше коло фахівців, експертів, представників непарламентських політичних сил, громадських організацій, що посилило б режим прозорості та легітимності в діяльності групи й суспільну довіру до вкрай важливого для країни документа.

А як же рекомендації ОБСЄ?

Водночас хочу нагадати, що ідея вдосконалення виборчого законодавства шляхом прийняття Виборчого кодексу в Україні не нова, оскільки ще в Заключному звіті високоповажна міжнародна інституція Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ за підсумками спостереження за парламентськими виборами, що відбулися в Україні 26 березня 2006 року, рекомендувала органам державної влади України „гармонізувати положення різних законів, пов’язаних з виборами, шляхом прийняття єдиного виборчого кодексу”.

Для реалізації рекомендацій ОБСЄ, де, до речі, у 2013 році Україна матиме честь головувати, у Верховній Раді України було створено аналогічну Робочу групу, до складу якої увійшли найкращі фахівці з виборчого права в нашій державі і яка підготувала проект Виборчого кодексу України, що уже зареєстрований, як законопроект у Верховній Раді України під № 4234-1 від 23 березня 2010 року, поданий членами тієї Робочої групи на чолі з народним депутатом України Юрієм Ключковським. У профільному Комітеті парламенту перебуває на розгляді ще один варіант Виборчого кодексу, підготовлений групою фахівців на чолі з народним депутатом України Ігорем Крілем.

Невже ініціаторам Робочої групи, створеної нещодавно Президентом України, нічого не було відомо про ці законопроекти й величезні напрацювання відомих фахівців у цій царині? Думаю, що було відомо. У зв’язку з цим виникає логічне запитання: що приховано за цією грою і чому до складу Робочої групи не включено народних депутатів, котрі вже скористалися своїм конституційним правом законодавчої ініціативи та внесли на розгляд парламенту важливі законопроекти? Невже ми й надалі продовжуватимемо порочну практику підготовки невідомо ким недолугих законів, прикриваючись ширмою так званих Робочих груп?

Не хотів би ідеалізувати законопроекти, про які йдеться і які, до речі, вже були предметом серйозного професійного обговорення на спеціально скликаному круглому столі за участю відомих українських фахівців та представників поважних міжнародних організацій, але вважав би за доцільне не „ламатися у відчинені двері”, а взяти за основу ці напрацювання і якнайшвидше внести узгоджений варіант Виборчого кодексу на розгляд Верховної Ради, щоб ми знову не опинилися в ситуації, коли цей документ, за наявності політичної волі Президента й парламенту, буде ухвалено в кращому разі за кілька місяців до чергових парламентських виборів, а то й безпосередньо напередодні народного волевиявлення.

Чи потрібні політичній еліті чесні вибори?

Я навмисне наголошую на тому, що цей Кодекс може бути ухвалено тільки за наявності політичної волі владних інститутів. На моє глибоке переконання, на сьогодні така політична воля у вищих ешелонах влади України відсутня. Тому наступні парламентські та президентські вибори в нашій країні, думаю, проводитимуться за окремими новими законами, ухваленими напередодні виборів за уже усталеною негативною практикою. Дай Боже, щоб мої прогнози не справдилися...

Не було політичної волі для ухвалення Виборчого кодексу й у вчорашньої влади. Адже вищезгадані проекти Виборчого кодексу перебувають на розгляді в парламенті вже давно, і ніщо не заважало тодішній провладній коаліції ухвалити узгоджений варіант довгоочікуваного документа. Може, і проблем, що мали місце на останніх місцевих виборах було б менше, а вибори в багатьох регіонах були б легітимніші.

Чому так сталося? А тому, що до Кодексу завжди важче внести „потрібні” зміни, ніж до закону, і кожна влада вважає, що прийняла його назавжди.

Як показує практика останнього десятиліття, наші народні обранці ніколи не прагнули ухвалити досконалий виборчий Закон, в якому були б чітко прописані усі виборчі процедури, а дбали, перш за все, про забезпечення в Законі якомога сприятливіших умов для перемоги на виборах тих політичних сил або лідера, які, будучи при владі, й приймали ці виборчі правила.

 На превеликий жаль, політичну еліту, що перебуває останні десятиліття при владі, ніколи не цікавило належне законодавче забезпечення організаційно-правового рівня виборчого процесу та проведення чесних і справедливих виборів.

Упродовж усіх років незалежності України ми були свідками, з одного боку, ухвалення перед кожними виборами нових недолугих виборчих законів, до яких часто вносилися зміни в ході виборчих перегонів, а з іншого – нищівної критики з боку міжнародних спостерігачів стану законодавчого забезпечення народного волевиявлення в Україні та масових грубих порушень в організації підготовки та проведенні виборів, які не відповідають загальноприйнятим демократичним стандартам, що склалися в країнах сталої демократії. Після кожної такої критики влада обіцяла змінити ситуацію на краще, а згодом виходило, як завжди: „чим гірше, тим краще”.

Може, варто, нарешті, припинити дурити себе, український народ, світову громадськість і ухвалити такі правила гри на виборах, які б ніколи не давали підстав для нищівної і принизливої критики нашої країни після кожних виборів, а оголошені результати народного волевиявлення не викликали б жодного сумніву як у наших виборців, так і в цивілізованого світу?

Президент України та всі політичні сили в парламенті повинні піднятися до усвідомлення того, що перехідний період у становленні українських владних структур має колись закінчитися, а разом із ним і законодавчо-виборчі ігри. Виборчі закони не можуть бути результатом постійного політичного компромісу владних структур перед проведенням чергових виборів, оскільки нестабільність виборчого законодавства не сприяє зміцненню народовладдя та демократичних засад у державному управлінні країною та не викликає поваги в міжнародної спільноти.

З висоти власного досвіду

Оскільки робота щодо підготовки Виборчого кодексу, сподіваюсь, уже розпочалася, то не буде зайвим висловити і свою позицію на ті проблеми, які вирішуватимуться під час роботи з кодифікації виборчого законодавства, та, з урахуванням власного досвіду, висловити міркування щодо окремих процедурних аспектів роботи над майбутнім Кодексом і окремих питань, які потребують однозначного вирішення при його підготовці.

Глибоко переконаний, що перед тим, як розпочати конкретну роботу з підготовки законопроекту в парламенті, слід вирішити шляхом голосування кілька концептуальних, тобто засадничих питань, що становитимуть основу Кодексу. Це стосується передовсім того, чи в Кодексі буде врегульовано тільки виборчі процедури, чи й процедурні питання, пов’язані з проведенням всеукраїнських та місцевих референдумів.

Поряд з цим парламент має якнайшвидше визначитись із виборчою системою, яка застосовуватиметься на тих чи інших загальноукраїнських та місцевих виборах.

Не менш важливою для фахівців при підготовці проекту Виборчого кодексу є думка парламенту та й Президента України щодо порядку формування виборчих комісій усіх рівнів, що повинні будуть забезпечувати організацію підготовки та проведення всіх видів виборів, а можливо, і референдумів, адже той порядок утворення виборчих органів, що закріплений у виборчих законах, на мою думку, є невдалим та несправедливим.

До цього переліку можна додати ще кілька проблем, без попереднього розв’язання яких у Верховній Раді, робота над Виборчим кодексом може бути зведена нанівець під час його розгляду в парламенті чи при підготовці пропозицій Президентові фахівцями його адміністрації щодо підписання чи ветування Кодексу.

Окрім того, для підготовки узгодженого варіанта проекту Виборчого кодексу, який би на завершальному етапі його прийняття підтримали всі політичні сили - як парламентські так і ті, що проводять свою роботу поза ним, - варто було б, на мою думку, провести парламентські слухання за участю політичної еліти, у тому числі й регіональної, представників громадськості, вітчизняних фахівців, авторитетних експертів міжнародних організацій, у ході яких необхідно ґрунтовно обговорити концептуальні засади майбутнього Виборчого кодексу. Це додало б наснаги та впевненості в роботі фахівців при підготовці вкрай важливого для нашої країни законопроекту і дало можливість зменшити обсяг критичних зауважень до законопроекту з боку потенційних учасників різних виборчих перегонів, що надалі проводитимуться в Україні за цим документом.

Виборча система відірвалася від Конституції?

Ще один блок моїх пропозицій та рекомендацій стосується практичних питань, що мають, як на мене, знайти відображення в проекті Виборчого кодексу.

Чи не найактуальнішою проблемою при вдосконаленні та кодифікації нашого виборчого законодавства є оптимальний вибір виборчої системи, що буде в майбутньому застосовуватися на виборах до органів місцевого самоврядування та парламентських виборах.

Враховуючи рівень політичної структуризації суспільства в нашій країні та виходячи з правового статусу й повноважень органів місцевого самоврядування, на мою думку, варто було б у Кодексі закріпити на всіх рівнях місцевих виборів виключно мажоритарну виборчу систему, забезпечивши при цьому можливість балотуватися в депутати та на посади сільських, селищних, міських голів не лише партійним висуванцям, а й позапартійним громадянам, що в повній мірі відповідало б положенням Основного Закону.

Що ж стосується виборів до парламенту, то, по-перше, не зайвим в умовах фінансово-економічної кризи було б імплементувати в Конституції рішення, ухвалене у 2000 році на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, щодо зменшення кількості народних слуг до 300 осіб, а по-друге, повернутися до змішаної пропорційно-мажоритарної виборчої системи за принципом 50 на 50, що дасть можливість прискорити довгоочікуваний процес оновлення та очищення української політичної еліти.

Цьому процесові надала б серйозного імпульсу законодавчо закріплена можливість балотуватися як за списками політичних партій, так і в одномандатних виборчих округах громадянам, котрі не належать до жодної з політичних сил. Це, до речі, гарантує і наша Конституція в статті 38.

Добре було б, якби виборці, голосуючи за списки політичних партій, мали можливість віддати свій голос за конкретну особу, включену до бюлетеня, що дало б змогу пройти до парламенту тим кандидатам, за яких проголосувала найбільша кількість виборців.

Це було б справедливо, і дало б можливість обрати до парламенту кращих представників регіональної еліти, а не продовжувати консервацію старого й непотрібного „досвіду”, який гальмує рух нашої країни на шляху до цивілізованого, демократичного і прогресивного світу.

Багатьом нинішнім слугам народу, які десяток, а то й більше років возсідають в парламенті, уже давно варто скласти щиру подяку за їхню багаторічну невтомну працю на благо українського народу й відправити на заслужений відпочинок.

Окрім цього, запропонована система виборів до законодавчого органу країни унеможливила б обрання випадкових, часто малограмотних і психічно неврівноважених людей та нікому не відомих кухарок, водіїв, помічників, охоронців окремих олігархів.

Хто має рахувати голоси?

Упродовж багатьох років я виступаю проти формування виборчих комісій усіх рівнів із представників, як правило, політичних партій, представлених у парламенті. Такий підхід до формування виборчих органів порушує один з основоположних принципів, закріплених у Конституції та усіх виборчих законах України, який передбачає, що „всі партії (блоки) – суб’єкти виборчого процесу мають рівні права й можливості брати участь у виборчому процесі”.

Виборчі комісії, утворені в спосіб, закріплений у виборчих законах, не можуть бути об’єктивними та неупередженими, як у ході організації виборчого процесу, так і під час розгляду виборчих спорів, що виникають між різними суб’єктами виборчих перегонів.

Нинішній порядок формування виборчих органів, на мою думку, позбавлений будь-якої логіки, адже не можуть одні й ті самі суб’єкти виборчих перегонів, тобто політичні партії: організовувати вибори; вести боротьбу між собою на всіх стадіях виборчого процесу; бути арбітрами у вирішенні спорів, що часто виникають між ними; встановлювати підсумки та результати голосування; спостерігати за цим процесом; оскаржувати виявлені в ході виборчої кампанії порушення; розглядати ці скарги та ухвалювати за результатами їх розгляду об’єктивні та справедливі рішення.

Окрім того, будь-який із кандидатів на посаду Президента чи на місцевих виборах може справедливо запитати: яке відношення до підготовки та проведення цих виборів мають політичні партії, представлені в парламенті поточного скликання, якщо мова йде про президентські чи місцеві вибори?

А ви читали біографії членів ЦВК?

Поряд з цим, я глибоко переконаний у тому, що нам слід негайно відмовитися й від формування за принципом політичного представництва такого важливого державного органу, як Центральна виборча комісія. Це правозастосовчий, а не політичний орган, і до його складу мають входити відомі в країні фахівці в галузі конституційного та виборчого права.

Що ж ми спостерігаємо останніми роками? До цієї високоповажної державної інституції, незрозуміло яким чином потрапляють маловідомі клерки, котрі перед призначенням до ЦВК трішки «потусувались» у виборчих штабах окремих політичних партій (блоків) або є близькими родичами осіб, наближених до високопоставлених державних чиновників чи партійних лідерів. Для підтвердження своїх слів прошу ознайомитися на сайті ЦВК з біографічними відомостями окремих членів Комісії та зіставити їхні „досягнення” в недалекому минулому з високим статусом „міністра”, до якого вони прирівняні законом про ЦВК.

Звідки гроші на вибори?

При підготовці проекту Виборчого кодексу не можна оминути проблеми врегулювання таких важливих виборчих процедур, як фінансування заходів передвиборної агітації за рахунок коштів виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу, тобто політичних партій (блоків), кандидатів у депутати та кандидатів на найвищий пост у державі. В останніх законах про вибори Президента України, народних депутатів та до органів місцевого самоврядування цим питанням свідомо, чи несвідомо, законодавці не приділили належної уваги. Положеннями вищезгаданих законів не встановлено належного порядку та контролю за надходженням коштів до цих фондів та за їх використанням, не кажучи про те, що ніхто й ніколи не бачив оприлюднених звітів про їх використання. Тому виборці ніколи не знають: скільки коштів на свою виборчу кампанію потратила та чи інша партія (блок партій) чи кандидат на найвищу посаду і хто й за що так щедро „допомагає” народним обранцям.

Незважаючи на те, що в цивілізованих правових державах ці виборчі процедури є доволі прозорими, час від часу й у них також виникають гучні скандали навколо незаконного фінансування виборчих кампаній окремих політичних сил та кандидатів на найвищу в країні посаду з боку представників великого капіталу.

У нашій країні ніхто не знає, а тільки здогадується, хто з олігархів наймає собі на службу майбутню державну владу. Щоб цього не було, необхідно ці вразливі для нашої держави виборчі проблеми чітко врегулювати у Виборчому кодексі й надати процесові фінансування виборної агітації широкої гласності й прозорості.

Виборчі спори – справа не комісій, а судів

Ще одна цікава пропозиція має, на мою думку, бути реалізована у Виборчому кодексі. Декларуючи розбудову правової держави, ми повинні позбавити виборчі комісії всіх рівнів права на розгляд виборчих спорів і віднести ці повноваження до виключної компетенції судових органів. Це, звичайно, не панацея від багатьох бід, що постійно супроводжують наші недосконалі вибори, адже суди також часто-густо, розглядаючи виборчі спори, граються в політику, а не в законність.

Але я переконаний, що невдовзі багато що зміниться, і не за горами той час, коли таких суддів можна буде позбавити за ці ігри судових мантій.

Адмінресурс і Кримінальний кодекс

Заслуговує на увагу ще одна актуальна проблема, що виникає після кожних виборів.

Як їхні учасники, так і міжнародні спостерігачі, відзначають численні порушення, які мали місце на різних етапах виборчих перегонів. Цьому легко можна покласти край, якщо у Виборчому кодексі чітко виписати всі виборчі процедури, у яких беруть участь і кандидати, і члени виборчих комісій, а в Кримінальному кодексі посилити відповідальність за їх порушення. Тобто необхідно створити умови невідворотності відповідальності для тих осіб, котрі, грубо порушуючи встановлені правила, спотворюють волевиявлення народу. Такі злочини слід віднести до категорії тяжких. Але для цього також потрібна політична воля!

У такий спосіб можна викорінити й так званий адмінресурс на виборах, тобто незаконне втручання у виборчий процес чиновників усіх рівнів, які часто не тільки штовхають на вчинення злочинів окремих членів виборчих комісій, а й самі поводяться у виборчому процесі, як слони в посудній лавці.

Більш прав спостерігачам і ЗМІ

У Виборчому кодексі варто посилити також роль і правовий статус офіційних спостерігачів, особливо від громадських організацій, до статутної діяльності яких віднесено спостереження на виборах, адже в чинних виборчих законах їхня діяльність зведена до простих формальностей. Їх слід наділити правом не лише складати акти про виявлені порушення, особливо в день голосування та при підрахунку голосів виборців на дільниці, а й подавати скарги до суду про ці порушення.

Більше реальних прав слід надати й представникам засобів масової інформації, яким часто штучно чинять перепони в здійсненні їхніх повноважень щодо надання суспільству об’єктивної інформації про перебіг виборчих перегонів на всіх стадіях і особливо в день голосування та підрахунку голосів.

Перелік пропозицій до проекту Виборчого кодексу можна продовжувати, адже так багато „завалів” потрібно розгребти, щоб у нашій країні нарешті будь-які вибори були не на словах, а насправді прозорими, чесними, справедливими, а офіційно оприлюднені результати народного волевиявлення викликали довіру в наших виборців та міжнародної спільноти.

Михайло Рябець, заслужений юрист України, голова ради „Фонду сприяння демократичним виборам”, почесний член Асоціації організаторів виборів країн Європи