Президент України мінус Київська область?

Якщо прецедент, створений на Київщині 11 травня, пошириться на регіони, вага Президента перетвориться на символічну. Впливати на політику областей Ющенко зможе виключно шляхом позовів. Коментар екс-міністра юстиції  Лавриновича

Якщо прецедент, створений на Київщині 11 травня, пошириться на регіони країни, вага Президента на регіональному рівні перетвориться на символічну. Впливати на політику областей Ющенко зможе майже виключно шляхом судових позовів.

А поштовхом до цього процесу може стати досить рішення Київської обласної ради. Минулого четверга переважною кількістю депутатських голосів рада зупинила делегування повноважень обласній державній адміністрації. Депутати фактично позбавили Президента, який здійснює регіональне управління через призначених ним голів держадміністрацій, можливості повноцінної політичної ініціативи в Київській області.  

Юристи підтверджують легітимність дій Київської обласної ради. Так, партнер відомої адвокатської фірми „Пукшин і партнери” (фірма, зокрема, представляла інтереси Кабміну в процесі Нікопольського заводу феросплавів) Руслан Кирилюк, констатує: обласна рада, ухвалюючи рішення про зупинення делегування повноважень Київській обласній державній адміністрації, скористалася своїм законним правом.

Щоправда, юрист визнає, що формулювання норм Закону України „Про місцеве самоврядування в України” щодо порядку делегування радою повноважень та щодо припинення делегування є нечітким. Теоретично це, мабуть, може стати зачіпкою для «придворних» юристів, у разі якщо державу «потягне» до суду зі стратегічною метою - оскаржити рішення Київської облради.

Президент має «подякувати» за ослаблення власних позицій тим силам, які ініціювали через Кабмін відставку низки губернаторів. Так,  Рівненська обласна рада, скориставшись політичним ослабленням голови облдержадміністрації Василя Червонія, про відставку якого заговорили в уряді, висловила йому недовіру. А Київщина вивільнилася від опіки не лише обласної держадміністрації на чолі з напівзвільненим Євгеном Жовтяком, але й заодно від опіки Президента. 

Якщо прецедент припинення делегування повноважень місцевим державним адміністраціям набуде поширення в інших регіонах, до якої міри це означатиме втрату Президентом України важелів впливу на регіональну політику? Коментує екс-міністр юстиції України Олександр Лавринович:

- Звичайно, тут можна говорити про певне послаблення централізації системи управління в Україні. Але я бачу в цьому й позитив. Централізація влади та управління ефективна лише певний час. Надалі вона стримує та обмежує розвиток системи.

Якщо ми  йдемо до забезпечення реального місцевого самоврядування, то питання, хто має керувати виконавчими органами, не існує - це виключно повноваження територіальних громад, які реалізуються через обраних ними представників. До речі, навіть чинний закон про місцеве самоврядування передбачає, що при призначенні голови обласної державної адміністрації обласна рада подає відповідні пропозиції Кабінету Міністрів.

У цьому контексті про обмеження повноважень Президента не варто й говорити. Це просто перехід до зовсім іншої моделі державного управління, який уже розпочався в Україні.

- Наскільки нестабільною та неконтрольованою може виявитися модель державного управління в разі, якщо не лише Київська облрада почне визначати повноваження, делеговані державним адміністраціям?

- Законодавство надає достатньо  правових інструментів для того, щоб запобігти такій нестабільності. Зокрема, якщо на місцевому рівні ухвалюються рішення, які виходять за межі повноважень або порушують норму будь-якого закону чи Конституції, вони мають бути скасовані в судовому порядку.

- Формула „делегування повноважень” – що це означає на практиці? Схоже на те, що законодавці або не дуже добре подумали, або свідомо заклали в закон колізію, коли депутати захочуть, нададуть державній адміністрації повноваження, тим самим розширять межі впливу Президента, а захочуть - повернуть ці повноваження собі… 

- Робота над законами про місцеве самоврядування і про державні адміністрації була, власне, продовженням роботи над Конституцією 1996 року. Процес набуття чинності цими законами виявився  досить болісним і тривалим. Закони  пройшли через низку вето Президента України і лише через три роки набули чинності.

Головна обставина, яка викликала до життя норму щодо делегування повноважень, лежала поза правовою площиною, поза теоріями про моделі державного та громадського розвитку. Суть полягала в тому, що Українська держава на той момент була інституційно хисткою. Тож спрацював ефект політичної доцільності, яка полягала в тому, що державний інтерес, державні рішення  мали бути забезпечені на всій території України. До того ж траплялися непоодинокі випадки, коли особи, обрані на керівні посади у виконавчих органах місцевого самоврядування, не відповідали кваліфікаційному рівню. Це також підштовхувало до утворення норми, коли життєво важливі функції державного управління виконували б люди, призначені „згори”, а не обрані „знизу”.

- Але відтоді Україна пройшла великий етап свого розвитку…

- Так. Стало зрозуміло, що від такої проміжної схеми слід переходити до більш стабільної.

І тут слід врахувати декілька чинників. Один з них - Україна тривалий час готується до підписання й ратифікації Європейської хартії місцевого і регіонального самоврядування, яка передбачає обов’язковість того, що на рівні регіонів мають функціонувати місцеві, власні виконавчі органи.

Саме тому наприкінці 2004 року Верховна Рада схвалила внесення змін до Конституції в частині місцевого самоврядування, відповідно до яких поняття про місцеві державні адміністрацій у їх нинішньому вигляді стає неактуальним. Адміністрації надалі якщо і зберігатимуться, то лише у вигляді наглядових і координуючих структур.  

Отже, треба зробити останній логічний крок – прийняти відповідний закон і нарешті перейти від розмов  про місцеве самоврядування до реалізації цієї ідеї.

- Ну а до того, які повноваження матимуть державні адміністрації, зокрема, в контексті несподівано реалізованого в межах Київської області права рад на відкликання повноважень?

- Повноваження місцевих державних адміністрації, як і органів місцевого самоврядування  чітко визначені  Конституцією. І саме в цих  межах слід розглядати норми всіх законів, які приймалися на виконання цієї конституційної моделі.

Серед повноважень  державних адміністрації найважливішими я назвав би підготовку проекту місцевого бюджету, виконання його після затвердження радою, а також виконання програми соціально-економічного розвитку.

Сказати, що чинна законодавча база про місцеві державні адміністрації, місцеве самоврядування  є такою, що повною мірою відповідає нинішнім потребам розвитку Української держави, я б не наважився. Адже ухвалювалася вона переважно в період інституційного становлення  держави, тому мотивація цього процесу була далекою від теоретичних ідеалів.

І норму щодо делегування повноважень від однієї гілки влади іншій важко назвати досконалою.

Законом точно визначено, у якій сфері і які саме повноваження ради делегують адміністраціям. Визначено й механізм цього процесу – ухвалення рішення відповідною місцевою радою. Депутати в повній відповідності до Конституції, опираючись на норми чинного Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, можуть ухвалювати рішення як про делегування повноважень у визначених законом сферах, так і скасовувати своє рішення щодо делегування, повертаючи власні повноваження раді.

 - Які ж повноваження залишаються за Президентом?

 - Функції та повноваження  Президента в нашій державі є набагато ширшими, ніж у будь-якій європейській країні. Навіть порівняно з Францією чи Польщею, де влада Президента вважається дуже сильною. 

У нас мало хто звернув увагу на те, що за висновками експертів у Раді Європи, які робили оцінку нашої конституційної реформи, обсяг повноважень Президента України й надалі залишається досить великим.

Так що не варто особливо непокоїтися з цього приводу.

Зрозуміло, що може бути життєздатною і модель, яка працює в США, коли президент очолює виконавчу вертикаль. Але тоді не треба ніякого уряду, оскільки є адміністрація, яку формує сам Президент. Він же сам і відповідає за її діяльність.

До речі, свого часу, у 1995 - 1996 роках імовірність запровадження такої моделі в Україні була дуже високою, навіть конституційна більшість у Верховній Раді була готова проголосувати за це. Але тоді Леонід Кучма визнав за краще не покладати на особу Президента відповідальність за все.

Підсумовуючи розмову, скажу, що на мою думку, будь-яка система у своєму чистому вигляді – чи то президентська чи парламентська - є більш стабільною, і більш успішною, ніж коктейль у різних пропорціях.

Україна проголосила європейський шлях розвитку, тож має послідовно робити кроки в цьому напрямі. Зокрема, і щодо забезпечення місцевого самоврядування.   

 Лія Ільченко, Олег Олійник