Домовитись "по закону". Як лобіювання має замінити корупцію

Лобіювали-лобіювали і таки вилобіювали – нещодавно президент підписав закон про доброчесне лобіювання, а 21 березня ВРУ встановила "шалені" штрафи за його порушення – від аж… 850 гривень.

"Політика – це управління громадськими справами заради зиску приватної особи". Так писав колись американський журналіст та письменник Амброз Бірс, який часто критикував вади американської демократії, зокрема й таке явище як лобізм або лобіювання. А потім загадково зник безвісти у 1913 році десь у Мексиці...

Власне ж лобізм – це і є просування інтересів приватної особи або комерційної компанії серед законотворців або інших посадовців. Лобіювання або лобізм - це квінтесенція капіталізму як суспільного явища та альтернатива корупції (адже ви можете просувати свої інтереси легально і нічим не ризикувати, або давати хабарі, ризикуючи нарватися на кримінальну справу).

Лобіст не може пропонувати посадовцям та  нардепам прямої винагороди за конкретні рішення. Він може просувати ідею лише шляхом "переконування", організовуючи акції, круглі столи, започатковуючи громадські організації.

Так лобізм "заміщує" значну частину "ринку" корупції у цивілізованих країнах зі зрілою та більш відповідальною політичною, вибачте, "елітою". А от щодо Україні та підписаного у березні закону про лобіювання ще є питання. І їх досить багато.

Традиція "продавати" політичний вплив

Ще давні греки та римляни практикували лобіювання, хоча так це явище тоді ще не називали. Саме слово "лобізм", за найпопулярнішою теорією, є похідним від назви центрального вестибюлю британського Парламенту де, власне, завжди стояли черги з тих, хто хотів щось "порішати" з посадовцями. Хоча американці вважають, що це похідне від тих же лоббі (вестибюлів) у готелях.

Саме американці легалізували та офіційно закріпили цю назву 1946 року, прийнявши відповідний "Федеральний закон про регулювання лобіювання" з посиланням на першу поправку своєї конституції від 1789 року. На момент написання статті у країні зареєстровано 6 772 лобістські компанії, 504 з яких є активними на поточний момент.

Більшість з кейсів лобіювання у США пов’язані з комерційними інтересами компаній. Наприклад, фармацевтичні компанії та медичні заклади намагаються обмежити систему медичного страхування для малозабезпечених (так звану "Obamacare", прийняту ще 2010 року), через яку ці компанії зазнають збитків.

Ще раніше фармацевти опікувалися питанням  БАДів, тоді як банкіри дуже хотіли змінити законодавство щодо регулювання кредитних карток, яке обмежувало банківську комісію для малого бізнесу. Прикладів безліч. Завдяки відкритим реєстрам ми бачимо витрачені суми на конкретні питання та й результати роботи по кожній окремій ініціативі лобістів.  

Протягом 2023 року на послуги лобізму у США витратили $4,26 млрд, що вдвічі більше, ніж було, наприклад, у 2003 році. Лідерами серед замовників є фармацевтичні компанії, нафтовики, транспортні компанії, а також банки та різні фінустанови.

А ось автомобільні компанії, такі як General Motors або Toyota, домагаються спрощення регулювання для безпілотних автомобілей. На просування цієї ідеї у Конгресі США згадані компанії витратили у 2023 році 14 та 6 мільйонів доларів відповідно. Крім того, вони працювали на місцях. Вже у 2024 році Торгова палата штату Кентуккі витратила $105 тисяч доларів на лобіювання закону, який легалізує цю технологію.

Компанія Oracle, у свою чергу, опікується темою авторських прав розробників програмного забезпечення і, одночасно, так званим "Data Act", що регулює, яку саме інформацію передає материнській компанії той чи інший прилад у межах "інтернету речей". І це вже питання трансатлантичне – тобто ми можемо поглянути, для порівняння, як це відстежується у ЄС.

Сервіс Lobbyfacts дозволяє не лише побачити питання та суми (лише Oracle витратив на лобізм  у 2022-2023 фінансовому році від 200 до 299 тисяч євро), але й з ким з посадовців лобісти зустрічалися для просування тієї чи іншої ідеї. При цьому, лобіювання не означає підкупу посадовця. Це, головним чином, інформаційні кампанії, пропозиції своїх правок до законопроєктів, організація офіційних зустрічей з держслужбовцями.

Після Другої світової війни і під впливом тих же Штатів, які стали першопрохідцями у легалізації лоббізму, схожі закони або нормативні акти прийняли майже всі демократичні країни як у Європі, так і по світу. Зокрема, у ЄС існує "реєстр прозорості", який фіксує всіх, хто щось лобіював через європейські установи. Власне, його ми й мали скопіювати власним законом "про доброчесне лобіювання", який 12 березня підписав президент Зеленський.

"У червні 2021 року Європарламент та Єврокомісія запустили EU Transparency register. Це відкрита база даних про групи та організації, які впливають на формування або реалізацію політики та законодавства ЄС. На лютий 2024 року вона налічує майже 12,5 тисяч зареєстрованих бізнесів, громадських організацій, юридичних фірм, лобістських компаній, приватних осіб, наукових установ, асоціацій та персональних консультантів", - розповідає Віктор Залізнюк, керівник практики Government Relations юридичної компанії ADER HABER Law Firm.

До речі, лобіювати свої інтереси у Європі чи США можуть легально не лише фізичні особи чи бізнес, але й інші країни.

Конкуренція лобістів – Україна "пасе задніх"

Іноземні країни можуть просувати свої інтереси на Заході через юристів-посередників. І це все стає доступним широкому загалу. Наприклад, 2023 року лідером на ринку США серед замовників була – зненацька – Ліберія. Одна з найбідніших країн Африки лише за минулий рік витратила на лобізм у США $183,4 млн доларів або $300 млн "вічнозелених" з 2016 року. При чому, ці гроші виділялися напряму через уряд країни, а не через корпорації, як це робиться більшості інших держав.

З великим відривом від Ліберії йдуть Японія ($56,2 млн), Саудівська Аравія ($55,4 млн), Китай ($44,5 млн) та ОАЕ ($38,9 млн). До КНР можна ще додати Гонконг ($31,1 млн), але навіть сумарно - це кратне зменшення китайської активності.

Цікаво, що з 2016 року (з моменту створення моніторингового проєкту Open Secrets, де можна прослідкувати динаміку витрат на лобізм) лідером була саме КНР, а також Південна Корея, Катар, Ізраїль та офшорні юрисдикції – Маршалові острови та Багами. КНР за цей час витратив на послуги лобістів лише у США і тільки офіційно майже 385 мільйонів доларів, а ось Ізраїль, що замикає ТОП-10, – 180 мільйонів. Але саме у 2023 році лідери змінилися.

Китай, наприклад, у 2023 році найбільше витратив коштів через дві медійні компанії – CCTV America ($18,3 млн) та China Daily of Beijing ($7,3 млн). CCTV - це державна медіакомпанія КНР, яка напряму підпорядковується Департаменту пропаганди комуністичної партії Китаю. На що саме витрачали кошти у 2023 році китайці, система не розкриває (лише пише, що CCTV та China Daily of Beijing робили, відповідно, 2 та 1 зареєстровані лобістські кампанії). Втім, за даними у попередні роки, вони просували передвиборчі наративи Трампа, який публічно, до речі, виступає проти КНР.

Цікаво, що минулого року навіть Росія офіційно витратила на лобіювання у США більше 8 мільйонів доларів – $3,6 млн від уряду Мішустіна та ще $4,8 млн - від "недержавних установ". Для порівняння, у 2021 році (перед повномасштабним нападом на Україну) Кремль витратив на це ж 36,6 мільйонів доларів, з яких лише півмільйона були "недержавними". 

А що ж Україна? 2022 року, у найважчі для нас часи, український уряд витратив на лобіювання своїх інтересів у США $4,9 млн, а неурядові організації – ще $3,2 млн. Загалом, це 8,1 мільйона доларів. А ось 2023-го наші витрати впали одразу на 93% – до $366 тис. від держави та $2,3 млн від окремих організацій. Виходячи з того, що найбільшим лобістом України стало вітчизняне Міністерство фінансів та Представництво президента у Криму, можна здогадатися, на що Україна хотіла звернути увагу американців.

Втім, недостатній рівень витрат не означає, що Україна просто бездіяльно дивилася на все, що відбувалося у США. У 2023 році українці значно посилили "м’яку силу" у Америці через групу підтримки України у Сенаті США - так званий "Український кокус", який є двопартійним і налічує зараз 90 конгресменів. Конгресмени у США об’єднуються у "клуби по інтересах" – кокуси, які можуть діяти без узгодження з керівництвом партії.

Крім того, як повідомляв The Hill, Україна зменшує пряму активність, бо зараз більше сподівається на представників української діаспори у США, які можуть напряму брати участь у передвиборчій кампанії. У тому числі як спонсори, бо є громадянами США (а іноземцям та, особливо, іноземним урядам це суворо заборонено).

Було навіть створено спеціальний "Проукраїнський Комітет" (з англійської: Рro-Ukraine political campaign committee; U-PAC), який буде опікуватись саме передвиборчою кампанією у Штатах. Очолив його Джед Санден, засновник українського видання Kyiv Post, який тривалий час жив в Україні.

Це теж лобізм, але офіційно він вже не вважається "українським", а є внутрішнім для США. Таким чином, насправді фінансування українських інтересів у 2023 році не впало на 93% - воно просто пішло іншим шляхом і стало більш цільовим.

Це все наочно дозволяє побачити, як система лобіювання працює у США, що є своєрідним "стандартом" для всього світу. А тепер давайте порівняємо з тим, що прийняла нещодавно українська Верховна Рада, і чи буде український лобізм працювати так само прозоро та ефективно, як і американський.

Українське національне лобіювання

Нинішня спроба реформи українського ринку лобіювання – далеко не перша. Втім, доки західні партнери не "прив’язали" до цієї реформи євроінтеграцію та кошти від донорів, то реформа "буксувала". Закон швидко прийняли та підписали, щоб встигнути на березневий Саміт ЄС, а його головною новацію став Реєстр прозорості.

"Подібні реєстри існують в різних країнах і дозволяють відстежувати, хто, за яку винагороду та чиї інтереси лобіює, - каже юрист Віктор Залізнюк. – Дані українського Реєстру прозорості будуть безоплатними, відкритими, загальнодоступними (крім персональних даних) українською та англійською мовами. Доступ до Реєстру на офіційному веб-сайті НАЗК буде цілодобовим. Він міститиме не лише інформацію про лобістів, а й звітність про їхню діяльність".

За його словами, закон про легалізацію лобізму є рамковим. Тобто, визначає лише статус "лобіста", вводить його в правове поле, але не надає багато можливостей чи інструментів для роботи. Власне, відповідно до закону, головна відмінність "лобіста" від решти організацій, що захищають інтереси певних груп осіб перед чиновниками - це отримання оплати за свою посередницьку діяльність.

Але у той же час, закону про адвокацію або "про стратегічні комунікації" наразі не прийнято. Без нього будь-які спроби впливу на посадовців без реєстрації - це вже порушення. А тому так звані "безкоштовні" лобісти (це, здебільшого, профільні асоціації та інші неприбуткові організації, які зараз працюють в Україні) також будуть реєструватися у НАЗК та проходити той же контроль, що й решта. Це, до речі, одна з причин критики закону зі сторони асоціацій та представників бізнесу, чиї інтереси вони представляють, адже зараз вони мають набагато більше свободи.

"Відповідно до тексту (законопроекту – УНІАН), асоціації також визнаються суб’єктами лобізму, а не суб’єктами адвокації, - відповідають на наш запит у Європейській бізнес асоціації. – Це означає необхідність реєструватись у відповідному реєстрі (як асоціації загалом, так і співробітникам відповідного департаменту), який адмініструватиме НАЗК".

З іншого боку, як повідомляють у ЄБА, в оновленій версії документу було спрощено процедуру звітності для асоціацій.

"Так, суб’єкти лобізму матимуть звітувати по сферам, а не по предметам. Тобто, не по кожному окремому нормативно-правовому чи іншому акту, до якого є пропозиції щодо змін\коментарів, а по сферам, у яких спільнота пропонує зміни – податковій, митній, тощо", - кажуть там.

Це важливий нюанс, адже будь-яке спрощення звітності може створити лазівки для корупціонерів. Але поки що деталей немає, бо закон є "рамковим" і його "наповнення" зроблять згодом. 

"Закон має набути чинності через два місяці після запуску Реєстру прозорості, але не пізніше 1 січня 2025 року. Проте готуватися до "гри" за новими правилами бізнес та лобісти мають вже зараз, - розповідає деталі пан Залізнюк. – Закон дозволяє здійснювати лобіювання лише особі, яка отримала статус "лобіста". Лобістами зможуть бути як приватні особи, так і компанії, у тому числі іноземні, які мають в Україні свої представництва".

Таким чином, коли закон вступить у силу, лобіювання без реєстрації стане незаконним. Політичні партії, медіа, релігійні організації, кандидати на виборах не зможуть бути лобістами або просувати свої інтереси. Також займатися лобіюванням буде заборонено людям з судимістю та посадовцям (у тому числі колишнім, але лише протягом року після звільнення).

Також буде кілька "заборонених" тем, які не можна буде лобіювати. Це, перш за все, питання мобілізації, воєнного стану, оголошення війни або миру та всі інші ключові "навколовійськові" питання. Крім цього, буде заборонено лобіювати будь-які питання щодо використання міжнародної фінансової допомоги.

Гонорари, доступ до ЗМІ та лобіювання іноземних інтересів

Одне з питань, яке закон ніяк не розкриває - це рівень оплати послуг професійних лобістів. І загалом, він описує весь процес лобіювання занадто узагальнено.

"Контракт з лобістом зможе укладати будь-який бізнес або бізнес-асоціація. За виключанням бізнесу та осіб, пов'язаних з державою-агресором, санкційною політикою, терористичною діяльністю. Лобісти матимуть змогу отримувати винагороду за свою роботу. При цьому законом забороняється встановлення розміру винагороди в залежності  від результатів лобіювання, - наголошує юрист Віктор Залізнюк, - Важливо, що джерелом фінансування лобіювання не зможуть бути кошти та інші засоби, отримані від топ-посадовців та чиновників, державного та місцевих бюджетів, а також держави-агресора, компаній та організацій пов’язаних з нею".

За словами правника, закон передбачає можливість лобіювання і приватних комерційних інтересів. Тобто інтересів самого лобіста.

"Лобіста наділено правом не лише входити до адміністративних будівель, але і брати участь під час розгляду питань, пов’язаних з лобіюванням. Мова йде не про фізичну присутність на тому чи іншому засіданні, а про можливість якісно донести свою думку, надати аргументи, відстояти позицію", - каже він. 

Окрім згаданої проблеми з адвокацією, є й інші питання до закону та Реєстру прозорості. Одним з таких є можливість лобіювання інтересів іноземних компаній та держав. Це одна з причин, чому ЄС та іноземні інвестори так зацікавлені у цьому законі – отримати інструмент для легального впливу на українських політиків та посадовців.

Але, водночас, вітчизняний бізнес, обмежений у можливостях через війну та кризу, опиняється у нерівних умовах, порівняно з іноземними компаніями. Що може вплинути на захист вітчизняних ринків від імпорту. Втім, експерт не вважає це загрозою.

На його думку, іноземному інвестору добре мати можливість не лише обговорювати свої бажання у стилі "було б добре, якби було так", а безпосередньо прописати "як саме".

"Лобіст має право ініціювати підготовку проектів нормативно-правових актів. Ба більше, зазначену норму закону необхідно сприймати не лише як одностороннє право лобіста, а також як взаємний обов’язок посадовця відреагувати на ініціативу та розпочати діалог, - пояснює експерт. – На моє переконання, це відкриває нові можливості для міжнародних компаній як на стадії входження на український ринок, так і в процесі ведення бізнесу у нашій країні. Адже часто внутрішні регламенти міжнародних компаній потребують узгодження із регуляторною нормативно-правовою базою України".

Також  лобісти  отримали право вільно поширювати інформацію про свої сфери лобіювання у медіа та у мережі Інтернет.

"Це надає можливості для формування об’єктивної суспільної думки щодо врегулювання того чи іншого питання, особливо, якщо воно стосується цілої галузі економіки або суспільно чутливих питань, - запевняє юрист.

Втім, не треба вважати, що кожна думка, яка транслюватиметься через ЗМІ за сприяння іноземного чи вітчизняного лобіста, завжди буде "об’єктивною" та направленою на "подолання непорозуміння". Як показує досвід, зазвичай відбувається саме протилежне. Особливо, якщо разом з легальними інструментами використовуються нелегальні (які навряд чи кудись отак відразу зникнуть).

Реформа на 2/3

На цьому тлі цікаво подивитися на штрафи за "недоброчесне лобіювання", які ті ж депутати прийняли 21 березня, щоб завершити реформу.

"Як і будь який інший бізнес, лобіювання потребує належного контролю з боку держави. НАЗК здійснюватиме моніторинг за діяльністю лобістів, а парламент запроваджує штрафи", - запевняє Віктор Залізнюк, керівник практики Government Relations юридичної компанії ADER HABER Law Firm.

І ось ці штрафи, з огляду на потенційні прибутки лобістів-посередників, викликають подив. А саме дивує розмір адміністративного покарання за "недоброчесне лобіювання" у 850-1700 гривень і ще 3400-8500 грн у разі повторного порушення. За інші порушення також йдуть "покарання" у 5100-6800 гривень.

Найбільшою ж є санкція за здійснення лобіювання особою, яка при реєстрації не повідомила про наявність обставин, які виключають її можливість бути суб’єктом лобіювання – від 8500 до 17000 грн.

Втім, попри такі ризики, експерт переконаний, що така реформа це все одно гарний сигнал перш за все для іноземного бізнесу та інвесторів.

"Відзначу, що ухвалений закон про лобіювання та його реалізація – це сигнал країнам-партнерам про здатність впроваджувати реформи і готовність України працювати за міжнародними стандартами", - наполягає юрист на позитивних змінах, які несе реформа.

У ЄБА, у свою чергу, теж ці зміни вітають, але оптимізму випромінюють значно менше, зважаючи на те, що законопроект прямо зачіпає інтереси цієї та інших неприбуткових організацій.

"Європейська Бізнес Асоціація вітає прагнення до легалізації ринку лобізму в країні. Водночас, проаналізувавши положення документу бізнес зазначає, що перед прийняттям проєкту Закону його текст було суттєво змінено, і деякі норми посилено, зокрема, для бізнес-асоціацій, - кажуть там, але додають. – Ухвалення відповідного закону є однією з чотирьох рекомендацій Єврокомісії, виконання яких Україна має завершити до березня. Тож спільнота розуміє важливість такого регулювання та щиро сподівається, що регулювання працюватиме та не стане перешкодою в роботі організацій, що ведуть доброчесну діяльність".

Таким чином, у асоціації побоюються саме того, як закон працюватиме на практиці. З огляду на те, що навіть найкращі на папері закони в українських реаліях можуть не спрацьовувати, привід для занепокоєння дійсно є. Тим паче, що ключова частина реформи – запровадження працюючого Реєстру прозорості – поки що не виконана.

Якщо ми йдемо до ЄС, то пройти повз реформу лобізму ніяк не зможемо. У цьому контексті закон "про доброчесне лобіювання" є беззаперечним позитивом для країни, адже це крок до цивілізації. Особливо з огляду на майбутнє відновлення країни, яке буде неможливим без залучення зарубіжного бізнесу. А чому в нас так мало було іноземних інвесторів раніше? Бо працювати тут могли лише ті, хто вмів "лобіювати" свої інтереси через корупційні схеми. Тепер, у теорії, цивілізованого бізнесу в нас повинно побільшати.

Але попри гарну теорію, є небезпідставні побоювання щодо практичного застосування законодавства. І як всередині країни, так і з огляду на нерівні умови з іноземцями. Це як привести до ресторану бідняка та багатія і сказати: "в них же рівні права щодо меню". Хоча всі розуміють в кого можливості більші.

Другий нюанс – прозорість, тарифи та штрафи для лобістів й недобросовісних замовників. Ця тема поки що не до кінця розкрита, а тому оцінювати реформу в цілому поки що зарано. Наразі, вся реформа – це гарний аванс на майбутнє. Будемо сподіватися, що цей аванс нас не розчарує.

Андрій Попов

УНІАН в Google News