Понеділок,
05 грудня 2016

Наші спільноти

Керівник Офісу ефективного регулювання Олексій Гончарук: В Україні така політична система, що ефективно провести реформи практично неможливо

Керівник Офісу ефективного регулювання (BRDO) та член Національної ради реформ розповів в інтерв’ю УНІАН, як створити в Україні сприятливе бізнес-середовище, чому дерегуляція не вирішує всіх проблем, і коли ми зможемо ввійти в топ-20 рейтингу DoingBusiness.

Гончарук: На сьогодні у нас залишилося ще багато уламків старої системи, які заважають розвиватися економіці / Фото УНІАН
Гончарук: На сьогодні у нас залишилося ще багато уламків старої системи, які заважають розвиватися економіці / Фото УНІАН

Офіс ефективного регулювання (BRDO) був створений більш ніж  рік тому з ініціативи екс-міністра економрозвитку Айвараса Абромавічуса за підтримки зарубіжних донорів.

Основна мета організації як дорадчого органу при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі полягає в розробці заходів для покращення державного регулювання та проведення дерегуляції, що дозволить створити сприятливий бізнес-клімат і підняти Україну в рейтингу DoingBusiness.

Однак, не зважаючи на гучні заяви уряду щодо планів входження в топ-50 та топ-20 рейтингу, Україна за рік змогла подолати лише одну сходинку, опинившись на 80-му місці.

УНІАН поговорив з керівником BRDO та, віднедавна, членом Нацради реформ про те, чому результат виявився незадовільним, які ініціативи вже реалізовані та розробляються, що взагалі робити з державним регулюванням, аби малий та середній бізнес в Україні все ж таки міг розвиватися нормально.

Ви вже більше року керуєте Офісом ефективного регулювання. Він фінансується за рахунок коштів європейських донорів. Чому міжнародні партнери обрали для інвестицій саме сферу дерегуляції? Це зараз настільки  важливе питання для України?

В Україні є багато різних проектів, які підтримують міжнародні організації. Евросоюз, США, Канада та інші країни надають технічну підтримку таким проектам, а реформа регулювання, точніше реформа самої держави як інструменту регулювання бізнесу, – одна з них.

Наші партнери вбачають за необхідне, щоб Україна стала ефективним сучасним регулятором, бо на сьогодні у нас залишилося ще багато уламків старої системи. Саме ці уламки заважають розвиватися вітчизняній економіці. Тому підтримка реформ у цьому напрямку це - перетворення України на цивілізованого рівноправного регулятора та гравця.

Ще минулий уряд дуже активно взявся за дерегуляцію. Були ідеї відмінити трудові книжки, скасувати тисячі радянських держстандартів («ГОСТів»). Наприклад, екс-прем’єр Арсеній Яценюк заявляв, що до кінця 2016 року будуть прийняті всі європейські технічні стандарти, а 15 тисяч старих скасують. Але закінчується 2016 рік, а трудові книжки ще з нами, скасування стандартів розтягнули до 2019 року. Чому загальмували?

Політичні плани та реальність дуже часто не співпадають. Коли ти йдеш на посаду, тобі здається, що всі зміни можна провести швидко, а насправді потрібно виконати багато роботи, швидко все не робиться. 

Окрім цього, у нас брак кадрів. Будь-які реформи не можливі без нормальної держслужби. В уряді розраховували, що реформа держслужби відбуватиметься швидше, з’являться ефективні і мотивовані держслужбовці, але той ресурс якісної держслужби, на який розраховували, поки не з’явився. Тому прогноз, що був зроблений 2 роки назад, не сповна справдився.

Якщо говорити конкретно про «ГОСТи», то це дійсно велика робота. Не можна просто взяти і сказати, що від завтра ми будемо користуватися чимось іншим. Потрібен час та спеціалісти, щоб переорієнтуватися та підготувати нові рішення.

Скептики вважають, що дерегуляція може мати більше негативних ефектів, ніж позитиву. Так, коли ми знижуємо державний контроль, то покладаємося на ринкові механізми саморегуляції. Але державні інститути, що повинні забезпечувати нормальні ринкові відносини, в Україні не функціонують достатньо добре. В таких умовах бізнес може зловживати, а громадяни лише програють.

Дерегуляція абсолютно точно не може бути самоціллю, вона може бути способом вирішення певних проблем. Є два класичні випадки, коли дерегуляція потрібна. По-перше, коли інструменти регулювання застосовуються неправильно і лише шкодять. По-друге, коли процедура їх застосування є занадто обтяжливою, і позитивний ефект є меншим за негатив, який вони створюють.

Називати ж регуляторну політику дерегуляцією – це поверхневий підхід. Дерегуляція точно не допоможе, наприклад, у випадку природних монополій, а у нас величезна кількість проблем з ними. Це не лише підключення до електромереж, чи створення ринку газу, мова також і про «Укрзалізницю», «Укртелеком» тощо. Очевидно, що тут дерегуляція – це не рішення. Навпаки, потрібно створювати адекватні інструменти регулювання монополій.

Дерегуляція могла бути пріоритетною на певному етапі, коли уряд, що прийшов після Майдану, хотів докорінно і швидко зменшити навантаження на бізнес. Але сьогодні це не може бути основним пріоритетом, лише одним з них.

Гончарук: Потрібно створювати адекватні інструменти регулювання монополій / Фото УНІАН
Гончарук: Потрібно створювати адекватні інструменти регулювання монополій / Фото УНІАН

Чому, говорячи про дерегуляцію, згадують про зменшення навантаження на малий та середній бізнес. А великий бізнес від цього не виграє?

Часто ці поняття пов’язують, але відміна правил сама по собі не тягне за собою покращення умов ведення бізнесу, бо існує безліч проблем, які не вирішиш в такий спосіб.

Чому фокус на малому і середньому бізнесі? Тому що великий бізнес, в принципі, має достатньо ресурсів, щоб самостійно вибудовувати свої відносини з державою. Він має юридичні відділи, GR-спеціалістів, іноді лобістів, може заплатити кошти, щоб замовити фахівцям аналіз нормативної бази чи відстояти свої інтереси в суді. До того ж великий бізнес представлений і в парламенті, і в інших органах влади, чого не скажеш про малий.

А це означає, що коли ти хочеш виправити всю регуляторну систему, то потрібно передусім думати про те, як ця система впливає на тих, хто не в змозі постояти за себе.

Нещодавно Міністерство економічного розвитку і торгівлі презентувало програму розвитку малого і середнього бізнесу до 2020 року. Ваш Офіс був долучений до її розробки?

Ми не були безпосередньо долучені до розробки, але ми надавали свої пропозиції. Найбільшу увагу приділили розділу, присвяченому регулюванню, плануємо й надалі подавати ґрунтовні пропозиції щодо його наповнення.

Подібних стратегій в Україні було чимало. Покращення бізнес-середовища називається серед пріоритетів з року в рік. Президент і прем’єр не втомлюються обіцяти, що Україна ввійде в топ-50 чи навіть топ-20 рейтингу легкості ведення бізнесу від Світового банку DoingBusiness. Але другий рік поспіль прогрес майже відсутній, ми топчемося на рівні 80-го місця, піднімаючись на одну-дві сходинки. Чому так сталося?

В минулому році прогрес дійсно був незначним. І тодішній міністр економрозвитку Айварас Абромавічус поставив завдання проаналізувати, чому так відбулося, і розробити план, реалізація якого дозволить ввійти в топ-50, а згодом в топ-20 рейтингу.

Ми план розробили, він був покладений в основу розпорядження Кабінету міністрів, яке було затверджено в грудні минулого року. Він складається з понад 50 ініціатив на поточний рік. 90% з них – розробка і затвердження законів, бо на рівні уряду майже все вже було зроблено.

Уряд підготував більше десяти відповідних законопроектів, частина з яких була зареєстрована в парламенті, інші знаходилися на погодженні в уряді чи з депутатськими групами.

А потім міністр пішов у відставку і був змінений весь склад Кабміну. У нового уряду залишилося дуже мало часу, аби внести ці законопроекти в парламент. Адже в рейтингу враховуються лише зміни, що були прийняті до 31 травня.

Тобто, причина технічна?

Якщо говорити, чому взагалі у нас такий слабкий прогрес, то це недосконалість системи. Парламент і уряд не відіграють тих ролей, котрі їм притаманні. В нормальній парламентсько-президентській республіці парламент формує Кабінет міністрів, а той формує політику. Очевидно, що ця політика мусить бути підтримана парламентом, інакше парламент мусить просто розпустити уряд.

У нас же депутати формують Кабінет Міністрів, а потім змагаються з ним за звання кращого реформатора. Наочним прикладом є статистика зареєстрованих в парламенті законопроектів. Менше 10% з них є ініціативами уряду. Тобто, депутати вибрали Кабмін, а потім штампують законопроекти, в тому числі й економічні.

Уявіть, що ви - прем’єр, і у вас є такий парламент, який без вашого відома приймає якісь закони. І ви змушені не лише думати про те, як виправити ситуацію в країні, а ще й відбиватися від того, що відбувається в парламенті.

А якщо додати сюди ще й Адміністрацію президента, яка по дуже багатьом питанням є третім полюсом впливу, то ми отримуємо систему, в якій ефективно провести реформи практично неможливо.

То який прогрес в DoingBusiness нам чекати в цьому році? Які рішення встигли прийняти після травня, що не потрапило в підрахунок індексу?

У цьому році я прогнозую кращий результат, це може бути 20 і більше позицій, але для цього треба попрацювати. Передумови всі є, можливо, прогрес буде навіть більшим. На даний момент реалістична оцінка 15-20 позицій.

Що конкретно вже було прийнято?

Був знижений єдиний соціальний внесок. Зараз продовжується опрацьовуватися податкова реформа, можливо, на нас чекає додаткове послаблення податкового навантаження на бізнес.

Є також реформа у сфері підключення до електромереж, що може дати суттєвий прогрес на 10 і більше позицій. Але це буде залежати більшою мірою від того, чи вдасться імплементувати ці зміни. Тому що Світовий банк, котрий формує рейтинг DoingBusiness, зараховує не те, що написано на папірці, а наскільки реально це працює. Буде проводитись опитування реального бізнесу.

Що ще необхідно прийняти для підвищення позицій в рейтингу DoingBusiness за результатами цього року?

В першому читанні був вже прийнятий – і тепер потрібно довести справу до кінця – законопроект про печатки (скасовує обов'язкове використання печаток у господарській діяльності, – УНІАН).

Ухвалено в першому читанні законопроект «Про медіацію» (альтернативний (позасудовий) механізм вирішення суперечок). Це також додасть 1-1,5 позиції в рейтингу.

Усі передумови для просування за результатами цього року на 15-20 позицій є, питання в їх якісній імплементації.

А які кроки могли б нас підняти одразу на 5 і більше позицій?

Наприклад, скасування пайового внеску в будівництві. Це могло б дати 6-8 позицій зростання.

Такий законопроект вже зареєстрований в Раді…

Так, документ зареєстрований і дискутується. Він знаходиться на перетині інтересів місцевої влади і забудовників.

Зараз забудовники повинні робити внесок в розвиток тієї місцевості, де вони будують. Невже це настільки обтяжлива чи дискримінаційна норма для бізнесу?

Проблема в тому, як це робиться. По-перше, це створює бар’єри для виходу на ринок. По-друге, це створює величезні корупційні передумови, бо методика розрахунку дозволяє в кожному окремому випадку рахувати по-своєму.

Нормальний підхід – коли ви приходите до місцевої влади і кажете, що хочете побудувати певний об’єкт. А влада вам відповідає, що ви також маєте побудувати на додачу певну інфраструктуру.

Сьогодні ж забудовник каже, що хоче побудувати, а йому починають по непрозорій методиці вираховувати, скільки він повинен заплатити за дозвіл. Це призводить до того, що компанії намагаються торгуватися, щоб заплатити менше, але в кишеню чиновника.

Які ще є ініціативи для покращення бізнес-середовища?

Потрібно відновлювати систему альтернативних методів вирішення суперечок. Я вже згадував законопроект про медіацію, але він, відверто, не настільки важливий.

Є система третейського судочинства, котра працює в Європі та інших цивілізованих країнах. Вона працювала і в Україні, але у першій половині нульових була дискредитована, бо за допомогою неї почали проводити рейдерські захоплення і оборудки з власністю. Тепер її потрібно відновити.

Третейський суд дозволяє не витрачати велику кількість коштів та часу на неефективну, поки що, систему українського судочинства.

Ще одна ініціатива, яка може нас підняти у рейтингу DoingBusiness, - це довірча власність. Сьогодні, коли ви даєте комусь в борг гроші на покупку квартири, машини тощо, ви можете оформити зобов’язання за допомогою іпотеки, або застави. І якщо вам не повертають борг – ви йдете до суду і забираєте це майно. Проблема в тому, що процес стягнення через суд - складний і дорогий спосіб.

Ми ж пропонуємо європейський інструмент. Якщо ви берете у мене кредит і купуєте якийсь актив, він одразу записується на мене. І, коли ви виплачуєте кредит, майно автоматично переписується на вас.

Гончарук: Дієвість та прогнозованість державного регулювання є запорукою гарного інвестиційного та бізнес-клімату / Фото УНІАН
Гончарук: Дієвість та прогнозованість державного регулювання є запорукою гарного інвестиційного та бізнес-клімату / Фото УНІАН

А управляє майном той, хто його купив за кредитні кошти?

Так, ви ним користуєтеся, але власник - я. Якщо ви перестаєте платити по кредиту, мені не потрібно доводити в суді, що майно моє. І забрати це майно у мене, не виплативши кредит, набагато складніше, ніж при нинішній моделі. Тому шахрайства стане на порядок менше.

Ще якісь важливі ініціативи готуються?

З глобальних я назвав всі, є ще близько десятка косметичних змін, котрі, тим не менш, теж впливають на рейтинг. Наприклад, нам потрібно відкрити реєстри. Не всі реєстри в Україні настільки доступні, як це прийнято в Європі.

Також Світовий банк рекомендує робити реєстри електронними з можливістю отримати довідку дистанційно. Ми в цьому році піднялися в DoingBusiness на одну позицію і майже половина цього зростання була спричинена тим, що було запроваджено можливість сплачувати судовий збір онлайн.

Ви нещодавно стали членом Національної ради реформ. Наскільки взагалі ефективний і потрібний цей орган?

Ми розуміємо, що проблеми, які сьогодні існують, на рівні цього уряду вирішити неможливо. Потрібно домовлятися з президентом і парламентом. З цієї точки зору створення Національної ради реформ є правильним кроком - комунікація хоч якась повинна бути.

Інша справа, як це зараз функціонує. Нацрада реформ виглядає сьогодні як орган погодження фінального рішення. Для мене Нацрада реформ – ще одна можливість просувати системні економічні реформи в Україні. Бо я вірю, що дерегуляція – це добре, але це свого роду рефлексія.

Щоб досягти успіху, потрібно намалювати модель України, якою ми її хочемо побачити в 2020 році, і до цього рухатись. Ми таку модель маємо, наша Концепція ефективного регулювання демонструє, якою модель має бути вже за декілька років з точки зору регулювання бізнесу. Її драфт вже було представлено на Нацраді, 13 грудня плануємо презентувати урядовцям та винести на затвердження.

А уряд розділяє ваше бачення?

Так. Наприклад, 23 листопада була підтримана наша ініціатива, так звана «гільйотина». Уряд скасував одразу 367 регуляторних актів у сфері сільського господарства, транспорту, будівництва, енергетики та IT.

Гільйотина, на нашу думку, - правильний крок в дерегуляції, який можна використовувати, але потрібно виважено його готувати. Зараз ми розробляємо ще 12 рішень щодо швидкої дерегуляції.

Але, як я вже зазначав, дерегуляція сама по собі не панацея. Вона може вирішити 20% проблем, все інше потребує ефективного регулювання.

Якщо дерегуляція може вирішити 20% проблем, що ж робити з рештою?

Налагоджувати ефективне регулювання, без якого ми не зможемо торгувати з цивілізованими країнами. Мова йде, у тому числі, й про стандартизацію. Тому тут потрібна не дерегуляція, правила не можна скасовувати. Навпаки, їх потрібно покращувати, що ми і називаємо ефективним регулюванням.

А як їх покращувати?

Офіс наполягає на тому, що регулювання повинно бути передбачуваним для бізнесу.

Сьогодні все швидко змінюється. Ми це називаємо регуляторна тахікардія, коли постійно пришвидшуються процеси реформування, а користі немає ніякої. Бо бізнес не встигає за змінами регуляторного поля, особливо це стосується малих і середніх компаній, в котрих немає юридичних відділів, щоб відслідковувати зміни нормативних актів.

Пропонуємо запровадити регуляторний сезон, коли весною уряд реформує економіку, а з 1 липня все реформування закінчується, і бізнес точно знає, що всі прийняті правила будуть діяти з 1 січня наступного року.

Якщо в цей період нічого не змінить Верховна Рада…

Це має бути модель для всієї країни. Можна дискутувати про дати, але принцип має бути таким.

Ще дуже важливо, щоб рішення були вимірюваними. Наприклад, коли гросмейстер грає у шахи, він записує всі ходи, щоб потім провести аналіз своїх дій. Україна – це країна, яка не записує ходи протягом 25 років.

Система записування ходів для держави – це регуляторна система. Це система, коли ми можемо виміряти ефективність якогось регулювання, зміненого сім років назад. Сьогодні у нас це неможливо, бо система суто імітаційна: тони паперів, що супроводжують регуляторні акти, – фейкові, в них немає жодного аналізу. За формою все нормально, а по суті – імітація.

За даними Світового банку, за останні 10 років в Україні було проведено 32 економічні реформи, це 3,5 реформи на рік. За кількістю проведених реформ ми на 11 місці у світі, за якістю – можна навіть не говорити.

Чому так? Бо ніхто не вимірює їх ефективність. Візьмемо для прикладу інспекційну діяльність. В нас ефективність пожежної інспекції вимірюється не зменшенням кількості пожеж, а кількістю успішних перевірок, тобто числом оштрафованих суб’єктів господарювання.

Це те, з чим ми й досі живемо. І поки це не зміниться, нічого хорошого не буде. Дієвість та прогнозованість державного регулювання є запорукою гарного інвестиційного та бізнес-клімату, і, як наслідок, розвитку економіки.

Дмитро Сидоренко

Якщо ви знайшли помилку, видiлiть її мишкою та натисніть Ctrl+Enter

Чи подобається Вам новий сайт?
Залиште свою думку