Навіщо Президентові України стратегічні дослідження

Розглянемо досвід США – єдиної загальновизнаної супердержави світу... Поки влада слугує засобом, аби брати хабарі та відкати, – стратегічні дослідження приречені бути однією з PR-технологій...

Розглянемо досвід США – єдиної загальновизнаної супердержави світу... Поки влада слугує засобом, аби брати хабарі та відкати, – стратегічні дослідження приречені бути однією з PR-технологій...

Багатьом українцям відомо, що Віктор Ющенко, завершуючи період свого перебування на посту Президента України, заходився наполегливо просувати в народні маси проект власної Конституції України. Згідно з відповідним указом було розгорнуто всеукраїнське обговорення даного документа, узагальнювати результати якого був покликаний Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД).

Протягом 2008–2009 років, коли автор працював у цій установі, підпорядкованій главі держави, на посадах у відділах стратегій розвитку політичної системи та стратегій розвитку громадянського суспільства і протидії корупції, йому, на жаль, не доводилося чути про масштабне залучення НІСД до розробки самої президентської Конституції України. Тому залишається сподіватися, що люди з оточення Віктора Андрійовича, які виконували цю доленосну для нього місію, свого часу добре навчалися у вузах та здобули справжні дипломи.

Аж ось тепер, ближче до виборів, дійшла черга згадати про існування в державі вищевказаного інституту, який отримав «стратегічне» доручення від Президента України: подати йому узагальнення «відгуків з місць» щодо оцінки спущеного «згори» проекту. Така підкреслено вторинна роль «звідного відділу» при президентській канцелярії, відведена сьогодні структурі, де сконцентровано, без перебільшення, унікальний за своєю комплексністю інтелектуальний потенціал України, на наш погляд, може свідчити про місце стратегічних досліджень в розумінні вищого керівництва держави.

Для запобігання чомусь подібному в майбутньому спробую дохідливо пояснити, що ж узагалі означає термін «стратегічні дослідження», яку роль вони відіграють у державному управлінні провідних країн світу, зокрема нашого заокеанського стратегічного партнера, і як мають слугувати Україні.

Дещо про стратегічні рішення

Стратегічні дослідження у багатьох країнах світу є основою для прийняття стратегічних рішень – рішень вищого керівництва, що визначають головні напрями розвитку держави.

Для стратегічних рішень властиві виключна відповідальність й найбільш високий рівень ризиків. Серед характеристик стратегічних рішень виділяють, перш за все, унікальність, адже умови й розв’язувані проблеми майже ніколи не повторюються й часто не мають аналогів у минулому. Під час аналізу будь-якої проблеми необхідно завжди враховувати дуже широкий спектр параметрів та безліч суперечливих критеріїв вибору прийнятної альтернативи рішення. При цьому буває вельми складно спрогнозувати наслідки реалізації самих альтернатив. Також часто виникають труднощі пошуку компромісу між особистими й відомчими інтересами тих, хто ухвалює стратегічні рішення.

Більшість проблем, що ставляться перед аналітиками, надзвичайно складні й вимагають для свого вирішення попередніх досліджень, спеціальної інформації й тривалого часу, якого їм не завжди відпущено. Крім того, навіть найбільш кваліфікований аналітик не може бути фахівцем з усього кола питань.

Маючи справу з такими непростими обставинами, маємо водночас забезпечувати високу якість, обґрунтованість і легітимність ухвалених главою держави рішень. Це може бути досягнуто лише за наявності своєчасної, повної і достовірної інформації про події в країні й світі та ретельної підготовки рішень.

Тому для здійснення своєї повсякденної діяльності аналітикам стратегічних напрямів необхідна регулярна інформаційно-аналітична підтримка. Вона охоплює своєчасну доставку поточної інформації, довідкову інформацію від відповідних відомств і аналітичні дослідження з актуальної проблематики відомчих, академічних та незалежних наукових організацій або окремих учених.

Аналітичні інститути та управління державою

Розглянемо досвід США – єдиної загальновизнаної на сьогодні супердержави світу. Дослідники з питань історії аналітики сходяться на тому, що її піднесення до такого статусу багато в чому відбулося за допомогою державних і недержавних аналітичних центрів. Результати їх досліджень широко використовувались усіма органами державної влади й мали високий рівень ефективності саме завдяки стратегічному рівню запропонованих рішень, баченню розвитку країни на кілька років уперед.

Прикладом правильної організації роботи аналітичних інституцій щодо розробки стратегічних рішень, аналітичної підтримки вищих органів державної влади може бути підхід, що успішно застосовується в США. Він передбачає скоординоване поєднання інтелектуальних зусиль потужних «мозкових центрів», утворених як у самих державно-управлінських структурах, так і в середовищі громадянського суспільства.

Так, аналітична інституція Фонд «Спадщина» (Heritage Foundation), яка всі свої дослідницькі й аналітичні роботи поширює серед членів Конгресу США та найвищих державних чиновників, у 1980 році представила Президентові США Рейгану масштабну 20-томну працю. План дій під назвою «Мандат на лідерство» містив детальне обґрунтування комплексу заходів для застосування в усіх сферах діяльності адміністрації Рейгана, яка зрештою виявилася однією з найуспішніших у новітній історії. До другого терміну його президентства була підготовлена наступна частина плану – «Мандат на лідерство-2». Обидва «Мандати» були настільними книгами в адміністраціях Рейгана й Буша старшого. А за кілька тижнів до вступу Буша молодшого на високий пост президент Фонду «Спадщина» Едвін Фолнер вручив керівництву Республіканської партії важкий том (376 сторінок) програми дій – «Пріоритети для Президента».

Поставимо риторичне запитання: чи отримували всі Президенти України разом з булавою подібні всеохоплюючі науково-прикладні праці, де б на високому інтелектуальному рівні викладався план дій лідера нації? І проблема не в тому, що, наприклад, фахівці Національного інституту стратегічних досліджень не змогли б упоратися з таким завданням. Колектив установи має достатню кваліфікацію для вироблення шляхів розв’язання питань будь-якого рівня складнощів у частині стратегій розвитку всіх сфер життя України.

Проблема в самому ставленні наших владних структур до аналітичного забезпечення своєї діяльності як до чогось другорядного, придатного лише для констатування фактів, прикрашання дійсності напередодні виборів та внесення пропозицій, які зовсім не обов’язково враховувати навіть за умови їхньої доцільності. Тож говорити про реальний вплив справжніх ґрунтовних аналітиків (переважно не тих, хто часто з’являється у ЗМІ) на управлінську діяльність держави поки що, на жаль, не доводиться.

Згадаймо кінець 2008 року, коли Україна стала відчувати наслідки світової фінансової кризи. Тоді Секретаріат Президента України широко розрекламував заходи щодо заощадження своїх видатків. Причому не йшлося про економію грошей на автомобілі, утримання резиденцій, представницькі заходи тощо. Зате з гордістю повідомлялося про найрадикальніше скорочення, проведене в Національному інституті стратегічних досліджень (НІСД), – із 317 залишилося тільки 217 посад. Звісно, на кому ж іще можна зекономити, як не на фахівцях? При цьому тодішній глава Секретаріату Президента Балога, керуючись не відомо якою логікою, заявляв, що таке скорочення штатів дасть змогу «значно підвищити ефективність роботи та принесе відчутний позитивний результат». Аби проілюструвати недалекоглядність таких тверджень, достатньо одного прикладу. Серед ліквідованих тоді підрозділів НІСД опинився і його Кримський філіал. Навряд чи це сьогодні сприяє Президентові України у визначенні його позиції щодо актуальних викликів, пов’язаних із розвитком суспільно-політичної ситуації на півострові.   

Щоб знову відчути різницю в розумінні важливості стратегічної аналітики, повернімося до США, але тепер – до аналітичного забезпечення діяльності тамтешньої Ради національної безпеки. Характерною ознакою побудови аналітичної роботи в цій президентській структурі є ієрархічність аналізу. Своєрідна аналітична піраміда ґрунтується на 40 профільних комітетах, що забезпечують первинною інформацією міждепартаментні групи. Вони, у свою чергу, відбирають найважливіші відомості, які передаються до групи старших аналітиків. Відфільтровані та опрацьовані ними дані потрапляють до групи стратегів. І лише їхні рекомендації лягають на стіл Президента США. Такий підхід дає змогу, охопивши якомога ширше коло тематичної інформації, поетапно виокремити найголовніше, необхідне для прийняття певного рішення. Жоден із важливих факторів не залишається поза увагою.        

Для повноти картини розглянемо стан аналітичного забезпечення законодавчої гілки влади США – Конгресу. У складі бібліотеки Конгресу функціонує автономний підрозділ – Дослідницька служба Конгресу, де працює понад 700 постійних співробітників. Ключовим підрозділом і ядром самої служби є сектор головних фахівців, що складається з 25 експертів у різних сферах, кваліфікацію яких визнано в національному масштабі. Зарплата кожного з них дорівнює приблизно окладові конгресмена. Як бачимо, на мізках американці не економлять.

Дослідницька служба готує як довідкові, так і переважно аналітичні матеріали, для підготовки яких потрібні більш кваліфіковані фахівці й учені, ніж в обслуговуванні комітетів Конгресу. Дослідницька робота концентрується на так званих «головних напрямах» законотворчої діяльності, котрі визначаються щороку й переглядаються в ході роботи. У науково-аналітичній діяльності Дослідницької служби Конгресу вагоме місце посідає підготовка доповідей на запити Конгресу, його комітетів, уряду (у США його, як відомо, очолює Президент – керівник іншої гілки влади). Також часто висуваються власні ініціативи від самої служби в частині аналізу найбільш актуальних проблем політико-економічного й правового життя, законодавчої практики країни. Загальна вартість інформації, викладеної в аналітичних працях Дослідницької служби Конгресу, оцінюється експертами ринку інтелектуальної власності в більш як мільярд доларів США.

Стратегічні дослідження: місія для України

Нашій державі належить ще багато попрацювати, аби наблизитися до кращих зразків побудови аналітичної діяльності, спрямованої на забезпечення якісного державного управління. На жаль, у сьогоднішній Україні для призначення на важливу державну посаду чи потрапляння до депутатських списків не обов’язково володіти особливими розумовими здібностями, але конче потрібно бути «чиєюсь людиною» та віддано служити її інтересам, що, як правило, не збігаються з державними. Домінування таких кадрів у нинішній владі призводить до її невпинної деградації. Ті, хто запрограмовані лише «вирішувати питання» на «хлібних місцях», навряд чи дбатимуть про стратегію для майбутнього. 

Стає очевидним, що Україна гостро потребує інтелектуалізації процесу здійснення влади на всіх рівнях. Засобом для досягнення цієї мети є стратегічна аналітика в її сучасному розумінні, викладеному вище. Саме вона має відіграти роль «запобіжника від дурнів», які волею обставин можуть отримати повноваження впливати на долю українського народу. Коли кожне управлінське рішення, що може бути віднесене до розряду стратегічних, насамперед на рівні Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, в обов’язковому порядку спиратиметься на комплекс попередньо проведених стратегічних досліджень, тоді зникне ймовірність руйнівних наслідків необґрунтованого кроку керманича.

Практичне втілення запропонованої ідеї міг би започаткувати Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД), безперечно, за наявності консолідованої волі політичної еліти України. Адже посилення ролі установи в системі державного управління, потребуватиме коригування законодавства та узгодженості президентських і урядових актів. Якщо сьогодні науково-аналітичний потенціал НІСД майже не задіяний у процесі ухвалення стратегічних рішень, то за умови реалізації нового курсу на інтелектуалізацію державного управління в Україні, відкриваються значні перспективи для його ефективної діяльності.

Передовсім ідеться про якісне оперативно-аналітичне супроводження діяльності керівництва держави. Але це можливо лише на основі постійного наукового вивчення стану певної проблематики, для чого потрібен моніторинг інформаційних ресурсів усіх структур державної влади й суспільних інститутів країни. Вони мають бути включені в інформаційну систему НІСД. Це означає, що має надаватися можливість безперешкодного доступу співробітників НІСД до відповідних баз даних, архівів, бібліотек і поточних документів усіх міністерств, відомств, служб та інших організацій.

Надзвичайно важливим є також забезпечення концептуальної єдності напрямів державної політики. Тобто необхідно, щоб ті загальнодержавні нормативно-правові акти, які визначають засади (принципи) державної політики в усіх сферах життя України (стратегії, концепції, програми тощо), не приймалися без ініціативи, обґрунтування або погодження з боку НІСД.

Окремої уваги потребує система стратегічного вивчення громадської думки населення України. Нині її фактично не існує, адже приватна соціологія завжди орієнтується на вузькі потреби замовника. Натомість для державного управління слід постійно мати власні коректні дані. Тому в структурі НІСД варто утворити державну соціологічну службу, яка б відображала реальний портрет України. 

Сьогодні в нас абсолютно відсутня грамотна послідовна політика щодо формування в Україні єдиної політичної нації з урахуванням регіональної специфіки. Саме через це й не припиняються відповідні передвиборчі спекуляції. Отже, розробка ефективної регіональної політики також не може відбуватися без участі НІСД та його територіальних філіалів.

В умовах організаційної розбалансованості владних гілок особливого значення набуває координація аналітичної системи органів державної влади України. Тобто ідеться про формування під егідою НІСД впорядкованого інформаційного-аналітичного обміну в середовищі структурних підрозділів усіх органів державної влади, що здійснюють профільні аналітичні функції. Це передбачає створення узагальненого фонду відповідних електронних ресурсів на базі НІСД, яким могли б користуватись всі органи державної влади.

Зрештою, ми не маємо стояти осторонь таких прогресивних технологій, як впровадження візуального моделювання в державне управління найвищого рівня. Це можливо за допомогою організації в НІСД кількох спеціальних ситуаційних кімнат, де б з використанням сучасних технічних засобів у режимі online візуально відображалися усі аспекти динаміки політичної, економічної, соціальної, військової та інших сфер життя країни й світу, а також моделювалися варіанти розвитку подій в разі ухвалення тих чи інших рішень.

Підсумовуючи сказане, хочу наголосити, що в умовах суперечливого сьогодення Україні не обійтися без зваженого інтелектуального погляду на реальність та без вивірених управлінських кроків. Поєднувати ці компоненти в механізми ефективної державної політики дають змогу стратегічні дослідження.

На жаль, перспективи швидкого й правильного застосування в Україні запропонованих підходів не викликають нині оптимізму. Поки влада залишатиметься в нас таким собі суперпризом, аби брати хабарі та відкати, а вибори – відчайдушною боротьбою за цю можливість, – стратегічні дослідження приречені бути лише однією з PR-технологій в арсеналі лихо-не-політиків, у той час як у розвиненому світі такі дослідження вже давно стали основним засобом інтелектуального управління державою.

Юрій Лагутов, кандидат наук з державного управління, директор Центру суспільного розвитку «Інтер-Акція», спеціально для УНІАН