Ігор Коліушко: “Це якась геополітична змова... Час працює проти країни”

Трагедія нашої еліти, яка стає трагедією держави, що ніхто не думає про завтрашній день... Директор центру політико-правових реформ Ігор Коліушко відповів на запитання УНІАН

Директор центру політико-правових реформ Ігор Коліушко дав інтерв`ю УНІАН

Ігоре Борисовичу, спікер парламенту Мороз заявив, що підтримує ініціативу Януковича щодо призначення виконувача обов’язків міністра закордонних справ. Прокоментуйте будь-ласка, цю ситуацію.

Це – приклад, коли представники нашої політичної еліти не хочуть шукати варіант тлумачення прогалин, які є у конституційному регулюванні в інтересах суспільства та в інтересах майбутнього. Вони закладають прецеденти, з якими їм самим завтра доведеться боротися.  Звичайно, Конституція, як і прийнятий закон не дає відповіді на запитання, хто призначає виконуючого обов’язки міністра, якщо члена уряду немає на посаді. Є норма Конституції про те, що у такому випадку обов’язки виконує перший заступник міністра, і ні про які призначення виконуючих обов’язки не йдеться. Але очевидно, це вигідно  сьогодні комусь, тому таке питання порушується. 

Як Ви оцінюєте прийнятий Закон про Кабінет міністрів, та якими, на Ваш погляд, будуть політичні наслідки його прийняття?

Поява цього закону викликає в мене суперечливі емоції. Безумовно, цей закон дуже потрібний. Я особисто боровся десять років, щоби такий закон був прийнятий. Але та редакція, в якій  він прийнятий, не дає ніякого позитиву. Редакція фактично заперечує адміністративну реформу. Вона не відповідає ані концепції 1998 року, ані всім тим напрацюванням щодо адміністративної реформи, які накопичувалися у останні роки. І підкреслю, ці напрацювання абсолютно не пов’язані із політикою, це виключно технологія організації виконавчої влади. Це складні питання, і на вивчення проблем в цій сфері пішло багато років. Я маю на увазі вивчення зарубіжного досвіду, оцінювання, порівняння, що нам підходить, що не підходить, у якій послідовності слід проводити реформу.

Відсутність чіткого розмежування між політикою та адмініструванням призводить до того, що державні службовці займаються політикою, а політики тратять час на дрібне адміністрування, їм не залишається часу на вирішення політичних завдань.

Про це багато говорили експерти: чиновник міністерства має бути захищений від зміни персоналії міністра та політичного курсу. Міністр та перші заступники можуть змінюватися, але апарат із державним секретарем має забезпечувати курс або зміну курсу за будь-якої політичної погоди.

В президентському законопроекті, до якого лягли мої напрацювання, не тільки мої, а великої групи фахівців, передбачав запровадження посад державних секретарів у міністерствах. Державні секретарі мали стати керівниками постійно діючих апаратів міністерств, які не повинні змінюватися. При цьому міністру мала бути забезпечена підтримка і в його політичній діяльності. Мінімум один заступник міністра мав би бути політиком у міністерстві, у деяких міністерствах, таких як  міністерство юстиції або, наприклад, у міністерстві фінансів, могло бути кілька “змінних” політичних заступників. І цей принцип мав бути основою інституційного забезпечення: розмежування політичної діяльності  та власне державної служби. У законопроекті, внесеному Президентом, чітко було розписано повноваження як міністрів, так і державних секретарів, порядок призначення заступників міністрів. Той закон комплексно вирішував всі проблеми. Звичайно, у разі його прийняття слід було попрацювати, дещо перебудувати у діяльності уряду, дещо по-новому усвідомити, затратити багато зусиль на навчання державних службовців. І ми до цього готувалися. На жаль, уряд не захотів приділити час  і увагу адміністративній реформі. Для них закон про Кабінет міністрів був одним з елементів боротьби з Президентом за повноваження. І ось вони використали це, щоби максимально, незважаючи на Конституцію, перетягнути повноваження на себе, обмежуючи при цьому Президента.

Щодо яких положень закону Секретаріат Президента зробить подання до Конституційного суду?

Я не можу відповідати за Президента. У цій ситуації було б логічно, щоби Президент звернувся до Конституційного суду з поданням щодо неконституційності закону про Кабінет міністрів в цілому. Посилаючись, по-перше, на порушення процедури при його ухваленні, по-друге, на суперечності нормам Конституції. Закон не створює, а навпаки, заблоковує можливість працювати для дуже багатьох норм Конституції. Наприклад, Президент згідно Конституції є керівником зовнішньої політики держави, керівником в сфері безпеки, Головнокомандуючим. Закон ніяким чином не розкриває, якими ж інструментами Президент має реалізовувати ці свої конституційні повноваження. Заступники міністра закордонних справ призначаються без Президента, програма діяльності уряду ніяким чином не корелюється з поглядами чи програмою Президента у сфері зовнішньої політики, оборони і безпеки. Таким чином, відповідно до цього закону у нас може виникнути ситуація, що в державі існує дві зовнішні політики, дві політики у сфері оборони і таке інше. Це – нонсенс. І це є аргументація до того, що цей закон не реалізує Конституцію, і він мав би бути скасований  в цілому. І слід зайнятися підготовкою нового узгодженого проекту. Звичайно, Конституційному суду буде нелегко прийняти таке рішення. Тому що тут потрібно комплексно системно оцінювати і тлумачити Конституцію. Це завжди складно для будь-якого юриста, це дуже відповідально для Конституційного Суду, тому мені важко робити  прогноз: чи буде схвалене таке рішення чи Конституційний суд піде шляхом найменшого опору, щоби визнати окремі положення  цього закону неконституційними.

Головним “докором” критиків кабмінівського закону було те, що в Президента фактично відбирають право подавати кандидатуру прем’єра. Але коли міністр юстиції Лавринович каже, що стаття закону просто обмежує це право Президента п’ятнадцятма днями, бо затягування подання тотожне невиконанню ним своїх обов’язків, це звучить аргументовано. Врешті-решт, місяці політичних торгів, це – забагато... Вам не здається, що, заганяючи Президента у певні часові межі, можна якось оптимізувати політичні переговори?

Тут, як кажуть, є питання доцільності, а є питання правові.   Наприклад, у недалекому минулому, ще за колишнього Президента були неодноразові випадки, коли Леонід Кучма після подолання вето на якійсь закон, просто не підписував цей закон. І з цим ніхто нічого не міг зробити, бо так встановила Конституція. А вона не встановила ніяких санкцій за непідписання, і вирішити це законом,  всупереч Конституції, просто неможливо. Слід готувати зміни у Конституції.

Коли  вносилися зміни в Основний Закон, записали, що в разі непідписання Президентом, закон може підписати спікер. Щодо внесення кандидатури прем’єр-міністра, то Конституція визначила: кандидатура прем’єр-міністра вноситься Президентом на основі пропозицій, поданих йому коаліцією депутатських фракцій. Все. Записати будь-який інший порядок в законі ми не маємо права. І те, що написали у прийнятому законі автори з Кабінету міністрів і народні депутати, що коли Президент за 15 днів не вносить кандидатуру, то вони вирішують це без Президента,  -  це точно невідповідність Конституції. Більше того, я можу аргументувати це і від зворотнього. Вони не прийняли поправку, яку пропонував Президент щодо того, що у випадку, коли кандидатура на посаду прем’єр-міністра, запропонована коаліцією депутатських фракцій, не відповідає вимогам  Конституції і законом про Кабмін щодо цієї посади, то Президент може протягом п’ятнадцяти днів може відмовити у цій кандидатурі. Ситуація залишається неврегульованою. Ну, наприклад, коаліція депутатських фракцій подає на цю посаду негромадянина України. Теоретично може таке бути?

Враховуючи, скільки депутатів мають по два паспорти, цілком може...

Може, в нас всяке було. Що Президент у такій ситуації повинен робити? З одного боку, він не може подати кандидатуру, яка не відповідає Конституції і цьому закону, з другого боку, він не має згідно цього закону права взагалі відмовити і сказати: хлопці, кандидатура не відповідає вимогам Конституції щодо цієї посади. Лавринович каже, що такого не буде. Я дуже радий, що Лавринович має можливість пророкувати на десятки років вперед за всіх можливих наших прем’єрів і міністрів юстицій.

А що ви кажете про статтю, яка дозволяє коаліції подавати міністрів Президентської квоти, якщо він не зробив це протягом певного часу?

Це – пряме кричуще порушення Конституції. Конституція наділяє цими повноваженнями Президента. Більше того, Конституція не зв’язує у цьому питанні Президента пропозиціями коаліції.

Якщо звертатися  до спірних положень закону, то чи не вважаєте Ви, що юристи Кабміну правильно вчинили, що дозволили Верховній Раді звільняти міністрів, фактично заборонивши міністрам подавати до суду у випадку звільнення.

Нормальна класична ситуація, коли члени уряду звільняються за поданням прем’єр-міністра. Абсолютно дика ситуація, коли члени уряду звільняються у парламенті всупереч волі прем’єр-міністра. Цього немає в жодній  з країн Європи. Тому в обох законопроектах (президентському – неприйнятому, та кабмінівському) пропонувалося, що члени уряду мають право подати у відставку і це називається "відставка". Тоді парламент голосує за відставку, і або Верховна Рада може звільнити міністра, але обов’язково за поданням в першу чергу прем’єр-міністра. Що стосується міністрів закордонних справ та оборони, то тут наша Конституція після внесених змін створила унікальну ситуацію, коли два міністра призначаються за іншим порядком, ніж всі інші члени уряду. Більше того, спосіб призначення корелюється з повноваженнями, якими за Конституцією наділений Президент щодо керівництва зовнішньою політикою, обороною та безпекою. Значить, логічно передбачити, що процедура звільнення має корелюватися з особливим порядком призначення, з особливим розподілом повноважень у цій сфері.  Моїм законопроектом пропонувалося, що ці міністри звільняються за поданням Президента.

Ігоре Борисовичу, признайтеся, що за діючою Конституцією міністра закордонних справ може звільняти Рада...

Важко відповісти, але пряме прочитання дванадцятого пункту 85 статті каже, що може. Але тоді цілий ряд статей стають такими, що не працюють, і ніяким чином не реалізуються. Тому Конституційний Суд, відповідаючи на це,  всі питання має трактувати комплексно. Знаходити такі тлумачення, які б забезпечували повну дієздатність всіх норм Конституції. В січні минулого року депутати просто взяли і проголосували звільнення прем’єр-міністра. Тоді до чого, питаю, відповідна стаття Конституції про процедуру висловлення недовіри уряду? Якщо Верховна Рада може без всякої процедури, без ініціювання розгляду, голосування просто взяти і проголосувати звільнення відповідно до пункту дванадцятого статті 85. Це – нонсенс. Так не можна тлумачити Конституцію.

Як Ви розцінюєте закладені законом відносини Президент – уряд – державні адміністрації? Як ви оцінюєте право впливати на штатний розклад місцевих держадміністрацій?

Тут ситуація складна. І складність породжується неординарністю Конституції. З одного боку, Кабінет міністрів є вищим органом в системі органів виконавчої влади.  Теоретичний постулат організації держави такий, що виконавча влада завжди становить єдину вертикаль, яка підпорядковується уряду. Уряд несе перед суспільством відповідальність за функціонування всієї піраміди виконавчої влади. З другого боку, в нашій Конституції є норми, які наділяють Президента прямими повноваженнями у  сфері функціонування місцевих державних адміністрацій. У першу чергу це - призначення керівників адміністрацій. При цьому Конституція зазначає, що призначає він не сам, а за поданням  Кабінету міністрів. Тобто Кабінет міністрів добирає кадри, а Президент призначає. Таким чином досягається єдність і згода державної політики щодо кадрів на місцевому рівні. Другий момент: стаття 118 Конституції наділяє лише Президента правом скасовувати акти голів місцевих державних адміністрацій. З точку зору доцільності Кабінет міністрів повинен мати право скасовувати акти голів місцевих адміністрацій. Але Конституцією цього не передбачено. Проте новим законом це дозволяється.

Що цікаво, на початках історії боротьби за закон про Кабінет міністрів я також пробував тоді записати цю норму: щоби Кабінет міністрів міг на рівні із Президентом скасовувати акти голів місцевих державних адміністрацій. І тоді я цю дискусію програв. Особливо активно доводив мені “невідповідність Конституції”  цієї норми Леонід Підпалов. Леонід Васильович Підпалов, який тоді був заступником голови Адміністрації Президента Леоніда Кучми, переконав, що скасовувати акти голів місцевих адміністрацій може тільки Президент, всі юристи з цим погодилися, і я здався. Тепер Леонід Васильович Підпалов - радник прем’єр-міністра Януковича, і чомусь всі забули нашу стару дискусію. І тепер вже уряд доводить, що Кабмін має право  скасовувати акти голів держадміністрацій. Хоча в цих положеннях в Конституції нічого не змінилося.    

Одне з найбільш обговорюваних місць закону – положення про контрасигнацію. Якщо читати новели закону “юридично неозброєним” оком, то складається враження, що будь-який клерк Кабміну може відфутболити укази Президента.

Не зовсім коректно переводити стрілки на клерків. Клерки або службовці завжди виконують волю керівництва. Якщо чиновники дозволяють собі вирішувати якісь питання поза межами своїх повноважень, всупереч волевиявленню свого керівництва, це вже називається порушенням етики або навіть перевищенням повноважень.

Звичайно, процедура контрасигнації означає згоду керівника уряду і міністра, який відповідає за виконання акту Президента, з цим актом і з тим, що вони будуть виконувати цей акт. Це є природа контрасигнації. І проблеми із контрасигнацією виникли з двох причин. З того, що раніше Президенти  видавали укази за межами своїх повноважень, і намагались, не маючи на те повноважень, регулювати питання в сфері економіки, соціальної політики. І це стереотипом тяжіє над всіма (хоча Президент цього не робить, він просто не має на це повноважень). 

А з іншого боку, люди не завдають собі клопоту вникнути, про які ж укази йдеться. Контрасигнації підлягають укази, видані лише за чотирма пунктами. Два з них завжди вирішуються за поданням Кабінету міністрів: це утворення судів та призначення осіб на дипломатичні посади. Ці питання готують відповідно: міністерство юстиції та міністерство закордонних справ. Третій пункт: введення надзвичайного стану (тут також має бути згода Кабінету міністрів та Президента) і четвертий випадок:  видання указів Президента в якості керівника РНБО. (Які тут мають бути укази – незрозуміло.  Це не ті укази, якими вводяться в дію рішення РНБО, бо при цьому Президент діє як голова держави. Можливо, він як керівник Ради видає Укази щодо організації роботи самої Ради). І я так думаю, що оскільки прем’єр-міністр є членом РНБО, то тут також важливо досягати згоди. Проблема була створена на рівному місці. І роздута виключно політичними амбіціями з обох сторін.

Уявімо, що Віктор Федорович або Юлія Володимирівна посідають з часом президентську посаду. Як вони планують жити та царювати, маючи прем’єра, чиї повноваженням регулюються таким законом?

На жаль, це трагедія нашої еліти, яка стає трагедією держави, що ніхто не думає про завтрашній день. Є десятки прикладів, коли люди голосують за один закон, а потім через півроку за прямо протилежний. 

А тепер запитання як до політолога: вам не здається, що в умовах, коли  приймається такий закон, коли призначається силовий віце-прем’єр, придумувати дорожню карту з виконання Універсалу, сідати за стіл переговорів Президенту та прем’єру немає сенсу?

Складне питання. Мені важко коментувати ситуацію, бо я не знав, про що спілкуються між собою Президент та прем’єр-міністр, ані коли вирішувалося питання формування уряду , ані коли  підписували Універсал. Вони сиділи годинами, ночами, про щось спілкувалися, нас ніхто не інформував. Може, і не потрібно було інформувати радників. Але відповідно я не можу дати оцінку того, що відбувається. Суспільство, і я в тому числі, непоінформоване. Суспільство знає тільки те, що Президент і прем’єр-міністр не можуть домовитися щодо тлумачень положень Конституції, і півроку відбувається боротьба за перетягування канату владних повноважень. Помітно тільки те, що хтось зухвало, хтось вишукано намагається віднайти приводи, щоби довести, що він в хаті господар. Дуже багато реформ при цьому стоять, ними ніхто не займається. Ані муніципальною реформою, ані адміністративною, чотири місяці не могли добитися внесення законів про судову реформу, вони лежали в Президента. Інколи в мене складається враження, що це геополітична змова, скерована проти країни. Бо якщо ми будемо місяцями, роками займатися самопоїданням і не вирішуватимемо проблем, які стоять перед країною, на нас всі махнуть рукою. Сумно визнавати, але час працює проти країни.

Лана Самохвалова

УНІАН в Google News