Українська еліта ще не доросла до рівня Конституції

Зміни 2004 року писалися на коліні й містять багато помилок... Парламентська чи все ж таки президентська?.. Конституція так і не набула чинності... Думки "отців" Конституції...

Конституції України – 10 років. Публікуємо думки людей, які були безпосередньо причетні до народження Основного Закону, - Олександра Лавриновича та Михайла Сироти.

Олександр ЛАВРИНОВИЧ, автор Конституційного Договору, член робочої групи Верховної Ради з розробки Конституції України:

ВОНА ВИЩА ВІД РЕАЛІЙ СУЧАСНОГО ПОЛІТИЧНОГО БУТТЯ

Конституцію треба не стільки обговорювати, скільки виконувати...

На жаль, один із усталених у суспільстві стереотипів приписує українській Конституції якусь неповноцінність, через що начебто в державі наявні певні проблеми. Можу це заперечити.

У Конституції насправді є певні моменти, які потребують удосконалення. Частина з них є проявом стану речей, що склався на 1996 рік: не з усіх питань можна було знайти компроміс. Сьогоднішня редакція Конституції - це також фотографія суспільства 2004 року - вона відображає нерівне співвідношення тодішніх політичних сил і професійних конституціоналістів, котрі готували відповідні текстові зміни. Але за всю історію людства не було й ніколи не буде досконалих законів, а конституцій - тим більше! Проблеми в Україні зовсім не через це.

Усе залежить від того, наскільки еліта суспільства налаштована на дотримання правил, зафіксованих у Законах і Конституції. Рівно настільки ж Конституція дає змогу вирішувати питання розвитку суспільства, у тому числі конфліктні.

Чіткого дотримання норм Конституції в Україні не було ніколи. А останні місяці взагалі збагатили прикладами, м’яко кажучи, не зовсім коректних тлумачень Конституції.

Тому я не згоден з постановкою питання, що, мовляв, Конституція не стала повноцінною суспільною угодою. Це є другорядним. Головне те, що Конституція сьогодні за своєю суттю, природою та  характером вища від реалій сучасного політичного буття. І ті, хто намагається її критикувати, мають насправді ретельніше ознайомитися з її положеннями. Основний Закон може змінюватися, але чинний текст Конституції потребує не стільки обговорення, скільки неухильного виконання. Основний Закон держави має виконувати роль своєрідного Євангелія, особливо для політиків, державних діячів, державних службовців.

Парламентська чи все ж таки президентська?

Основна ідея політреформи полягала в зміні моделі державного управління, перерозподілі між гілками та органами влади механізму прав і повноважень.

Ці зміни потрібні. Історія конституціоналізму та державного управління в різних країнах показує, що змішані моделі мають успіх тільки в недовгій перспективі. У довгостроковій перспективі більш ефективними є чисті моделі.

Україні теж потрібно прийняти рішення - у який бік рухатися. Або до парламентської республіки – як у переважній кількості країн Європи (виняток становлять лише Франція і Польща, де діють змішані моделі). Достатньо ефективною може бути й президентська форма управління. Але не зразка 1996 року... Глава держави одночасно має бути главою виконавчої влади, яку він формує, він же нею керує, організує її роботу і несе відповідальність за цю гілку влади. Така модель працює в США, деякий час вона функціонувала в кількох інших країнах.

Але для України більш органічним і природнім є парламентська республіка. Тут навіть можна повернутися до редакції програми Народного руху України 1989 року.

Крім того, у державі необхідно завершити зміни, які стосуються місцевого самоврядування. Бо вже минув період, коли Україну було потрібно убезпечити від фрагментації, створити умови для її рівного унітарного розвитку, а тому обґрунтовувалася необхідність вирішувати з центру регіональні питання.

Сьогодні Україні потрібно забезпечити реальне місцеве самоврядування як на рівні громад, так і на рівні регіонів. Я абсолютно схвалюю підходи щодо повної ліквідації районних державних адміністрацій і щодо функцій обласних державних адміністрацій, які мають здійснювати тільки контрольні функції як «государеве око». І цей курс потребує схвалення конституційною більшістю та наступних змін до Конституції.

Законів досі нема...

Уся державна влада в Україні, безперечно, має бути поставлена в чіткі, зрозумілі рамки Закону. Не даремно ж у Конституції в кількох статтях сказано про те, що всі органи й посадові особи державної влади діють виключно в межах, на підставі й у спосіб, визначений законами України. 10 років минуло, а законів таких немає. Тому й діють на підставі підзаконних актів.

9 років працюють робочі групи. На жаль, протягом цих років і порядок постановки питань, і порядок для їх розв’язання визначали інтереси різних груп. Вони не дали можливості ухвалити ті закони в будь-якій редакції. Ухвалити не проти когось, а просто для того, щоб на рівні закону унормувати діяльність органів влади, а також правила суспільного життя, суспільної поведінки різних суб’єктів, у тому числі тих, що представляють владу.

В Україні мають з’явитися  закони про Президента, Кабінет міністрів, міністерства, інші органи виконавчої влади. Бажано мати закон про державну службу, яким унормувати діяльність усіх, хто в різний спосіб служить на державній службі – чи на мілітарній,  чи на дипломатичній, чи в органах влади.

Окрім того, дуже важливо на рівні закону чітко визначити процес ухвалення нормативних актів, оскільки це зачіпає кожну без винятку людину від моменту її народження і аж до смерті. Це стосується різноманітних правил, статутів, інструкцій, і далі - до рішень, що приймаються на рівні місцевого самоврядування, державних адміністрацій, урядових рішень, міністерських наказів, постанов Кабміну, Указів і розпоряджень Президента, законів України. Має бути абсолютно прозора, чітка процедура, як ці нормативні акти мають народжуватись, у який спосіб вони мають набувати чи втрачати чинність, як мають змінюватися і як ці зміни набиратимуть чинність, має бути визначена ієрархія норм між цими актами, а при наявності конфлікту норм актів, яка з норм має застосовуватися.

Окрім того, потрібно запровадити державну реєстрацію актів місцевого самоврядування. Місцеві громади мають право приймати все, що вважають за потрібне. Реєстрація необхідна для того, щоб не приймалося абсурдних з правової точки зору рішень, які конфліктують із законами чи навіть із Конституцією. Я мав нещастя читати рішення органів місцевого самоврядування, які скасовують Конституційні норми.

Деякі зі згаданих законів, скажімо, про Кабінет міністрів, про Президента, уже кільканадцять разів розглядалися в парламенті. І всі рази, незалежно від прізвища Президента, накладалося вето на будь-яку їхню редакцію.

Але сьогодні вже є механізми набуття чинності законів. Після подолання вето підпис Президента буде необов’язковий. Закон може набути чинності й за підписом Голови Верховної Ради. Це вирішено змінами до Конституції, у яких враховано досвід попередніх років.

До речі, значна частина цих законів перелічена в коаліційній угоді. А отже, є надія, що нарешті вони будуть ухвалені.

Від редакції. Цікаво, що відразу двоє розробників Конституції у день її ухвалення святкували свої ювілеї. Володимиру Мусіяці 28 червня 1996 року сповнилося 50 років, Олександрові Лавриновичу – 40. Відповідно, нинішня публікація О.Лавриновича виходить у день його 50-річчя. Ми щиро вітаємо ювіляра.

Михайло СИРОТА, керівник робочої групи Верховної Ради з розробки Конституції України:

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ ТАК І НЕ НАБУЛА ЧИННОСТІ

У чому зацікавлені фінансово-промислові групи

1996 року ми передбачили в тексті Конституції  49 конституційних законів, які необхідно було прийняти, щоб вона повністю набула чинності, а влада стала відповідальною перед суспільством, перед народом, який делегує їй владні повноваження.

Але з тих півсотні законів прийнято ледве не третина. Таким чином, сьогодні ми не можемо говорити, що Конституція набула чинності.

Більше того, на момент ухвалення Конституції понад 60 відсотків чинного законодавства тією чи іншої мірою не відповідали нормам Основного Закону. Те, що  Конституція, як у ній записано, має найвищу юридичну силу, а всі закони мали бути приведені у відповідність до Основного Закону, цієї проблеми не розв’язали. Адже будь-який закон – це механізм, і якщо з нього висмикнути одну чи дві статті, щоб він не надто суперечив Конституції, то механізм просто руйнується. 

Отже, маємо, з одного боку - недовпроваджену Конституцію, з іншого - не приведене у відповідність до Конституції законодавче поле. Але є ще й третій бік – в Україні продовжують ухвалюватися закони, котрі суперечать Конституції й одне одному. Найяскравіший приклад - це два кодекси: Господарський та Цивільний. У першому з них визначаються три форми власності – державна, приватна і колективна. Причому, що таке колективна власність, – не знає ні Конституція, ні Цивільній кодекс, у якому наявні лише дві форми власності.

Отже, нині навколо Конституції чиниться правовий хаос. Без сумніву, у цьому хаосі зацікавлені можновладці, спроможні таким чином тримати на гачку бізнес, діяти в інтересах фінансово-промислових  груп.

З прийняттям Основного Закону в державі слід було систематизувати та гармонізувати законодавство, навести елементарний лад, який відповідав би положенням Конституції.  

Цього не було зроблено. Натомість у грудні 2004 року провели ще й зміни до Конституції.

Зміни 2004 року писалися на коліні

Можу стверджувати, що зміни, внесені 2004 року в Конституцію, містять юридичні та політичні помилки. Адже все робилося жужмом, писалося, як то кажуть, на коліні.

Зміни ці настільки зруйнували систему противаг і стримувань між окремими гілками влади та Президентом, що нині практично неможливо забезпечити повноцінне функціонування ні парламенту, ні уряду – вони не спроможні ефективно працювати.

Потрібно знову вдатися до реорганізації самої Конституції, щоб вийти з кризи, у якій опинилася система державного управління після 2004 року.

Бо хоч як там було, але Конституція 1996 року функціонувала як належить, діяли всі гілки та механізми державної влади, усе працювало. Після 2004-го почався конституційний хаос.

Наприклад, голів обласних держадміністрацій призначає Президент, а виконавчу вертикаль начебто очолює прем’єр-міністр. Таким чином,  вертикаль влади отримує два центри впливу, причому, як знаємо, це не завжди дружні структури. Але будь-яка система, яка має два незалежних центри управління, приречена на паралізацію.

А що робити зараз з органами місцевого самоврядування, де після виборів до влади прийшли політичні сили, опозиційні до Президента?

Деякі з них, наприклад, Луганська обласна рада, навряд чи погодяться на „помаранчевого” губернатора, призначеного з Києва. А це призведе до паралічу виконавчої влади в регіонах.

Я вже не кажу про такі дрібниці, як формулювання на кшталт „коаліція формується протягом місяця”, що з’явилися в Основному Законі після змін 2004 року. У місяці, як відомо, може бути 28, 29, 30 або й 31 день.

Конституції 1996 року не дали нормально, у повному обсязі працювати. Ми з колегами тоді, 10 літ тому, чесно зробили свою справу. І ніхто не зможе нам закинути, що це ми чинили з якихось корисливих мотивів, бо тоді депутати не були маріонетками в руках невеликої групи керівництва. Конституцію 1996 року було прийнято в інтересах суспільства, а не фінансово-промислових груп.

Країну чекають катаклізми?

Сьогодні ж навіть народження парламентської коаліції, передбачене змінами в Конституції, іде надзвичайно тяжко. А те, що тяжко народжується, у тяжких муках незабаром і помре.

Зараз, на мою думку, після фальсифікації підрахунку голосів на виборах 2006 року на всіх рівнях, після зґвалтування судової системи у 2004 році, простого виходу з ситуації в Україні немає.

Соціально-економічна ситуація погіршуватиметься на кінець року і, на жаль,   Україні доведеться пройти через серйозні випробування, можливо, навіть через катаклізми. Іншого шляху немає.