ЖИТТЯ ПІСЛЯ ДЕРЖСЛУЖБИ: З 1 СІЧНЯ ОБІЦЯЮТЬ "НЮАНСИ"

З 1 січня 2010 року запроваджується новий превентивний механізм для зменшення ризиків конфлікту інтересів при працевлаштуванні публічних посадовців після завершення держслужби...

З 1 січня запроваджується новий превентивний механізм для зменшення ризиків конфлікту інтересів при працевлаштуванні публічних посадовців після завершення держслужби.

В статті 7 Закону України „Про запобігання та протидію корупції”, який вводиться в дію з 1 січня 2010 р. запроваджується принципово новий для України превентивний механізм, який має зменшити ризики виникнення конфлікту інтересів при працевлаштуванні публічних посадовців після припинення виконання ними функцій держави та органів місцевого самоврядування. Необхідність запровадження такого механізму обумовлена значною поширеністю практики «кадрових переміщень» між публічною та приватною сферою.

Актуальність цієї проблеми для України підтверджується матеріалами проведених досліджень опитувань державних службовців стосовно їх життєвих планів у випадку залишення державної служби.

Після залишення державної служби планують:

*       працювати в приватному секторі на посадах, де можуть бути корисні знання, досвід та зв’язки, отримані на державній службі – 52,5% опитаних,

*       працювати в приватному секторі, незалежно від нинішньої посади – 10,7 %,

*       займатись власним бізнесом – 10,0%,

*       інші плани – 26,8 %.

Очевидно, що професійна діяльність екс-службовця (особливо –керівника) в тій сфері, що є об’єктом контрольно-дозвільної, регуляторної діяльності відомства, де він раніше працював, має підвищений ризик корупційності. Існує досить значний “попит” на цю категорію працівників.

В багатьох країнах досить детально врегульовано питання конфлікту інтересів при виході державних службовців на пенсію або переході в іншу сферу діяльності. Для визначення корупціогенності таких ситуацій застосовується термін „пантуфляж” („pantouflage” - в перекладі з французької – „хатні капці”).

Як самостійний напрямок антикорупційної діяльності це питання було поставлене в Програмі дій проти корупції, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи. В останні роки воно було об’єктом самостійного аналізу в рамках моніторингових процедур Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО). Переважна більшість країн, що були об’єктом моніторингу під час другого раунду оцінки, отримали рекомендації стосовно необхідності регулювання відповідних ситуацій. Однак, усі вони мають складнощі в реалізації таких рекомендацій. В оціночному звіті ГРЕКО щодо України було відзначено важливість зусиль української держави з метою створення механізмів зменшення корупційних ризиків в ситуаціях переходу посадовців з публічної сфери до приватної.

В Конвенції ООН проти корупції міститься спеціальна норма щодо запобігання „пантуфляжу”. В статті 12 Конвенції серед превентивних заходів вказується на необхідність „запобігання виникненню конфлікту інтересів шляхом установлення обмежень у належних випадках й на обґрунтований термін, стосовно професійної діяльності державних посадових осіб у приватному секторі, якщо така діяльність або робота безпосередньо пов’язана з функціями, що такі державні посадові особи виконували в період їхнього перебування на посаді або за виконанням яких вони здійснювали нагляд”. Саме ця юридична конструкція була реалізована в статті 7 Закону „Про засади запобігання та протидії корупції”.

Основна проблема при застосуванні цієї норми виникає у зв’язку з відсутністю у законі прямих вказівок на конкретні види та зміст обмежень для осіб, що залишають посади в публічній сфері. Ця обставина додатково ускладнюється тим, що Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» має рамковий характер і частина його положень потребують конкретизації в спеціальних законах. Однак цього зробити поки що не вдалось і приписи статті 7 Закону залишаються єдиними нормативними положеннями щодо феномену „пантуфляжу”.

Варто зазначити, що в Україні на рівні спеціального (галузевого ) законодавства були спроби регулювати такі ситуації . Наприклад, в статті 7 Закону України “Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти» (втратив чинність в 2004 році), до „несхвальних дій” учасників тендерів було віднесено ситуації, коли останні пропонують або дають посадовій особі або колишньому службовцю замовника винагороду в будь-якій формі (пропозиція про найм на роботу, послуга, цінна річ, тощо). Однак, згідно наявної інформації, ця норма залишилась декларативною.

Разом з тим, положення статті 7 Закону не повинні тлумачитись як автоматичне (формальне) поширення на вказану категорію будь-яких обмежень та заборон, що поширювались на них в період їх зайнятості в публічній сфері. Оскільки українське законодавство має досить значну кількість законів, що регулюють діяльність посадових осіб в публічній сфері, то відповідні обмеження є численними та диференційованими за змістом і способами законодавчого визначення. Такі обмеження врегульовані не лише в Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції”, а також і в інших - як загальних (наприклад, Законі України „Про державну службу”), так і спеціальних законах (наприклад, законах, що встановлюють статус окремих державних органів чи порядок здійснення окремих функцій держави).

При визначенні того, чи мають такі обмеження поширюватись на осіб, що припинили діяльність пов’язану з виконанням функцій держави та органів місцевого самоврядування, необхідно враховувати наступні обставини:

*       обмеження можуть застосовуватись лише до осіб, що зайняті в приватному секторі. Закон містить пряму вказівку на те, що такі особи мають займати посади в приватному секторі, тобто бути посадовими особами юридичних осіб приватного права. Разом з тим, аналогічний режим може бути застосовано також і до фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, осіб, що є найманими працівниками таких приватних підприємців (працюють на підставі трудових та цивільно-правових угод з ними та виконують організаційно-розпорядчі чи управлінські функції), а також на осіб, що працюють на підставі цивільно-правових угод з фізичними особами та юридичними особами приватного права;

*       мають бути наявні достатні докази того, що існує безпосередній зв’язок обов’язків (чи повноважень) особи в приватній сфері з тими функціями (повноваженнями), що їх особа мала в період своєї попередньої зайнятості в публічній сфері або за якими вона мала здійснювати нагляд чи контроль. Безпосередність такого зв’язку може отримувати різні прояви. Наприклад, вона є в наступних ситуаціях: а) особа є представником юридичної чи фізичної особи в органі, де вона працювала раніше, б) особа є працівником підприємства, нагляд чи контроль за діяльністю якого входив до її посадових обов’язків на попередньому місці роботи, в) особа є працівником підприємства, що отримує кошти державного чи місцевого бюджетів на підставі будь-яких угод, що на момент працевлаштування такої особи в приватній сфері були укладені державним органом чи установою, де вона раніше займала посаду. Цей перелік не є вичерпним, оскільки відповідні ситуації можуть мати досить різноманітний характер;

*       необхідно використовувати системне тлумачення, зокрема враховувати цільовий характер обмежень, який стає зрозумілим лише в контексті встановлення мети та завдань всього законодавчого акта чи його окремих положень. В преамбулі Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» зазначається, що цей закон визначає засади запобігання та протидії корупції. Відповідно, саме необхідністю створення превентивних механізмів щодо корупційних ризиків встановлюється цільовий характер обмежень, які він передбачає. В інших випадках мета обмежень може бути іншою. Наприклад, обмеження чи заборони можуть вводитись для збереження конфіденційності окремих видів службової інформації, підтримання неполітичного (позапартійного) характеру окремих державних органів, тощо. Якщо в контексті обставин, що складають суттєві умови працевлаштування колишніх посадовців публічної сфери, встановлені законом обмеження не відповідають завданням попередження корупції, то відповідні обмеження не можуть бути застосовані, оскільки вони втрачають значення превентивного інструменту, перетворюючись в більшості випадків в нелегітимні обмеження прав людини;

*       обмеження та заборони мають відповідати загальним критеріям (принципам) несуперечливості (розумності, раціональної обґрунтованості), адекватності та реальності. Наприклад, відповідно до підпункту „г” частини першої статті 4 цього Закону посадові особи публічної сфери не можуть надавати переваг певним юридичним та фізичним особам при підготовці проектів управлінських рішень та нормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Однак, працюючи в приватній сфері, ці особи позбавлені відповідних повноважень, що робить неможливим поширення на них цих обмежень та заборон. Аналогічний характер в значній мірі мають і обмеження щодо сумісництва.

З урахуванням наведених вище міркувань можуть бути визначені основні заборони та обмеження, що можуть поширюватись на осіб, що переходять з публічної сфери в приватну. В загальному вигляді всі обмеження базуються на забороні використовувати протягом двох років свої переваги та можливості (інформація, контакти, навики, тощо), що пов’язані з службовим становищем за попереднім місцем роботи в публічній сфері, з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб. Ця загальна заборона проявляються в кількох обмеженнях, які за змістом є конкретизацією існуючих в законодавстві заборон та обмежень до специфічних обставин, які мають місце при переході особи з публічної сфери до приватної:

*       забороняється неправомірно сприяти юридичним та фізичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти). Сприяння може відбуватись в різних за змістом діях (представництво інтересів, надання консультацій, передача інформації, тощо). Ознак неправомірності таке сприяння набуває за умов, коли рішення на користь таких осіб приймаються (можуть прийматись) тим органом чи установою, де раніше працював відповідний посадовець;

*       забороняється входити (в тому числі через інших осіб) до складу органів управління чи наглядової ради підприємств чи організацій, що мають на меті одержання прибутку, за умов, що таке підприємство чи організація належить до сфери наглядової, дозвільної чи контрольної діяльності органу, де раніше працювала відповідна особа. Тобто Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» не створює підстав для загальної заборони працевлаштування цих осіб на таких підприємствах, за винятком випадків, коли особа займає посади, пов’язані з виконанням управлінських функцій.

Вказані обмеження можуть діяти лише протягом певного часу.

Обґрунтування таких часових рамок є досить складним завданням, оскільки вони мають бути виправданими ступенем актуальності та реальності тих обставин, корупціогенність яких мають блокувати ці обмеження. Підхід, використаний в Україні, може бути віднесений до „помірно жорстких”, оскільки відповідно до статті 7 Закону обмеження зберігаються протягом двох років з дня коли особа звільнилась з посади або припинила діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави чи органів місцевого самоврядування.

Разом з тим, враховуючи рамковий характер приписів статті 7 Закону їх соціальна ефективність в загальній системі попередження корупції має бути посилена із внесенням змін до законодавства, якими будуть визначені чіткі обмеження та заборони для окремих категорій посадовців або для окремих сфер державного управління.

УНІАН в Google News