Децентралізація: Уроки Естонії для України

Відколи в Естонії у 2004 році був ухвалений закон про підтримку добровільного об‘єднання громад, усі чекають, коли цей процес завершиться. Однак розмови про зміну територіальної основи та повноважень органів місцевого самоуправління (ОМС) набули довготривалого характеру, як і в Україні.

В Естонії діє однорівневе місцеве самоврядування – міста та волості. А система управління складається із місцевого і проміжного рівнів урядування.

Місцевий рівеньскладається з 215 місцевих самоуправлінь, об’єднуючи 185 волостей і 30 міст. Керівника волості обирають її мешканці. Причому, зважаючи, що в Естонії частина населення позбавлена права голосу на національних виборах (так звані негромадяни), висувати свою кандидатуру і голосувати на виборах органів місцевого самоврядування можуть усі, хто постійно проживає у волості чи місті. Це, до речі, іноді призводить до того, що є волості, де в керівництві є люди, що не мають права голосу на виборах до парламенту, але керують волостю.

Для керівників волостей, які втратили посаду, надається право на 6 місяців отримувати зарплату, та 4 роки вони мають право бути керівниками структурних підрозділів нових місцевих самоуправлінь.

Проміжний рівень – це 15 повітів (районів). На проміжному рівні є державні органи управління та добровільні союзи самоуправлінь. Однак власних органів місцевого самоуправління на рівні повіту немає. Виконавчу владу повіту здійснює староста, який призначається урядомтерміном на 5 років. Фактично, в нашому розумінні, він є таким собі головою райдержадміністрації. Однак у призначенні цієї особи у Естонії є цікава особливість. Так, при призначенні старости, міністр представляє його повітовому союзу місцевого самоврядування, який може висловити свою думку щодо кандидатури. Однак це не є правом вето на призначення.

На повітову  управу покладається кілька основних завдань: урівноважений та цілісний розвиток повіту, просторове планування, нагляд за плануванням місцевого самоврядування і т.д. Відповідальним за все це є повітовий староста.

Щодо контрольних функцій старости повіту, слід зробити невеличку ремарку. Будь-які правові акти місцевого самоврядування повинні публікуватись в Інтернеті. Якщо ж документ не з’явився в мережі, акт не чинний. Акти місцевого самоврядування перевіряє повітовий староста або за власною ініціативою, або за скаргою людини. Після цього, якщо є підстави, староста виносить подання щодо незаконності акту і пропонує органу місцевого самоврядування внести у документ зміни. Таке подання зупиняє дію акта.  А, щоби його поновити, коли місцевий орган самоврядування не згодний з рішенням, громада має звернутись в суд.

Проблеми місцевого самоврядування

denimatour.ru

Незважаючи на те, що над реформою місцевого самоврядування Естонія працює не перше десятиріччя, наразі країна не позбавилась від проблем, пов’язаних з децентралізацією. Так, зважаючи, що більше половини волостей не досягають 2000 мешканців (у найменшій волості проживає взагалі трохи більше сотні людей), такі волості неспроможні надавати населенню усі, визначені законом, послуги, через слабку кваліфікацію працівників. Це, в свою чергу, погано впливає на міграцію - люди намагаються виїжджати з таких (в основному, сільських) територій, повністю їх знелюднюючи, у міста. Відбувається прискорене зниження кількості населення, зростає кількість старого населення у периферійних волостях, що ще більше усугубляє ситуацію. Тому, практика Естонії показала, що наявність навколо міста винятково сільських волостей - не найкраща ситуація. Це розриває економіку, а місцеве самоврядування волостей фактично паразитує на міській інфраструктурі, не розвиваючи свою.

Як наслідок, більшість з них виконує невелику частину своїх функцій, через що постійно зростає їх залежність від грошей з держбюджету. Уряд в цій ситуації намагається зробити так, аби послуги для населення у всіх волостях були однаковими.Однак, при неможливості виконувати повноваження у волостях, повноваження передаються на рівень, який може це зробити. Але оскільки країна маленька (за розмірами та населенням Естонія відповідає таким невеликим українським областям, як Хмельниччина чи Житомирщина), і ця функція переходить на рівень держави. Це призводить до того, що держава мусить централізувати частину послуг, наприклад – школи, громадський транспорт і т.п.

Більш того, через це в Естонії як на політичному, так і на адміністративному рівнях часто ведуться дискусії щодо того, чи всі місцеві самоврядування знають, що саме вони мають робити на своїх територіях і на що їм потрібні гроші.

Влада в Естонії вже давно зрозуміла, що децентралізація неможлива без реформи і укрупнення місцевого самоврядування, яке, у свою чергу, має бути спроможним керувати громадами. Втім, ще на початку введення в країні необхідних змін, влада стикнулася з не дуже великим бажанням до об’єднання з боку органів місцевого самоврядування. Втім, з метою реформи, яка б носила м‘який, добровільний характер об’єднання, в Естонії було прийнято відповідний Закон від 2004 року (пізніше, після 2010 року, він був пролонгований).

Документ навіть передбачав надання об‘єднанню волостей певних бонусів. Наприклад, нове місцеве самоуправління (МС) отримує одноразову виплату від 150 до 400 тисяч євро. Крім того, об‘єднані МС отримують перевагу при фінансуванні з проектів ЄС.  До цього додається іще один бонус - якщо загальна дотація від Держбюджету для об‘єднаного МС менша, ніж суми тих, що об‘єднались, виплати попередніх дотацій залишаються протягом ще 4 років.

Проте, такі бонуси також не сильно допомагали. Для прикладу, до 2005 року об‘єдналось лише 22 місцеві самоуправління, на основі яких було створено вісім нових управлінь (відбулося укрупнення). Реформа почала затягуватись у часі. До Закону тричі вносили зміни, піднімаючи виплати, але не вирішило проблеми небажання об’єднуватись. Кожен новий уряд пропонував свої якісь бонуси для стимулювання об‘єднання, але прискорення не наступало. Почали навіть з’являтись ідеї, чи, мовляв, не провести об‘єднання примусово? Проте далі розмов справа не просунулась.

Новий етап реформ

Наразі реформою опікується Міністерство внутрішніх справ Естонії, яке, як і у більшості країн старої Європи, займається не тільки поліцією, а купою питань внутрішньої політики, до яких належить і питання адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, а, віднедавна, і регіонального розвитку.Зараз міністерству доручено готувати нову Концепцію реформи місцевого самоврядування, головною метою якої є розведення повноважень між місцевим самоврядуванням і виконавчою владою, а також визначення зміни системи фінансування місцевого самоврядування. Це вже призвело до того, що у минулому 2014 році близько 40 місцевих самоврядувань почали переговори про об‘єднання.

Зі свого боку міністерство надає їм консультації і допомагає юридично, наприклад, щодо підготовки договору про об‘єднання, структури управління нового МС і т.п.

Надважливим є і роль уряду щодо розробки Державної програми регіонального розвитку, що дозволяє залучати для місцевих само врядувань кошти ЄС. Наприклад, протягом 2007-2013 року Естонія отримала від ЄС на регіональний розвиток 3,5 млрд євро. З них третина пішла на розвиток бізнесу, третина - на інфраструктуру, решта - на місцеве самоврядування та некомерційний сектор.

В рамках підтримки розвитку конкурентних переваг окремих регіонів також цікавими проектами є створення так званих центрів компетенції, де місцева наука, підприємці та самоврядування домовились про розробку нових технологій. Тобто, маючи кілька десятків пропозицій від місцевого самоврядування волостей, в процесі переговорів лишаються найкращі. Далі тим, хто пройшов відбір, дають по 30 тис євро для відпрацювання повного проекту та пошуку підприємців, які готові брати участь у творенні та діяльності у центрах компетенції. Після другого етапу знову лишаються найкращі, які отримують величезну фінансову підтримку. Серед таких проектів, наприклад, на Сааремаа –центр малих суден, в іншому місці – розробка людських тканин для пересадки на основі прогресивних технологій стовбурових клітин, по всій країні підтримано 61 проект з розвитку туризму (щороку один тільки Таллін відвідує 2,7 млн гостей), бо Естонія зацікавлена в розвитку туристичних можливостей багатьох волостей.

Загалом, основними напрямами, в яких кошти надаються для проектів місцевого самоврядування, є організація транспортного сполучення периферії із центрами повітів, створення мереж широкополосногоінтернету, підвищення конкурентоспроможності 5 центрів тяжіння з використанням кваліфікованої іноземної робочої сили.

Втім, Естонії ще є до чого прагнути. А Україні – є чому повчитися.

Тетяна Стежар

УНІАН в Google News