ДОКТРИНА ОНОВЛЕНОЇ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ: РЕАЛІЇ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

Перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад…

Перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад подальшої розбудови демократичної, соціальної правової держави та гармонійно розвиненого громадянського суспільства в Україні. Зазначене порушує питання про проведення конституційної реформи в Україні.

На сьогодні увагу громадськості здобули кілька репрезентованих як науковцями, так і різними політичними силами концепцій оновлення Конституції України, які передбачають удосконалення організації та діяльності державної влади в Україні. Суть дискусії щодо цих концепцій загалом зводиться до питання: який політичний режим, тобто конституційно врегульований спосіб взаємин між державними владами, є найбільш прийнятним для України. Лунають заклики про необхідність переходу від змішаної форми правління до суто президентської або парламентської республіки. У зв’язку з цим хотілося б зауважити наступне.

Будь-якому вченому-конституціоналісту відомо, що найуразливішою формою правління є напівпрезидентська або змішана, але, разом з тим, саме вона притаманна країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії і саме вона є надійним запобіжником повернення до автократичних форм правління. Адже, як стверджують доктринальні джерела, президентська, надто парламентська, республіка дуже вибаглива до політичної культури населення. Вони можуть існувати й ефективно діяти лише в країнах з усталеними демократичними традиціями, де в свідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи верховенства права, економічного та політичного плюралізму, визначилися і закріпилися правила парламентаризму, створена реальна система багатопартійності. В іншому разі такі республіки дуже швидко перетворюються на диктатури, наприклад, однієї парламентської партії та її лідера.

Залишаючись послідовними прибічниками змішаної форми правління і вважаючи, що потенціал напівпрезидентської республіки в Україні не вичерпаний, а держава і громадянське суспільство ще достатньо далекі від демократичних ідеалів та європейських цінностей, хотілось би зупинитися на ключових положеннях обґрунтованої нами конституційної доктрини. Йдеться про принципово нову конституційну модель президенціоналізму, яка ґрунтується на загальних засадах європейського класичного конституціоналізму, що нині знаходить свій розвиток у сучасному конституційному державотворенні багатьох держав Європи.

В основу відповідної доктрини було покладено три висхідні ідеї, зміст яких передбачає, по-перше, модернізацію системи стримувань та противаг між гілками влади; по-друге, забезпечення єдності виконавчої влади при збереженні її формування парламентом за результатами загальнонаціональних виборів і, по-третє, розвиток народовладдя в Україні. Ці ідеї отримали своє продовження у принципах сформованої нами новітньої конституційної доктрини.

Зокрема йдеться про принципи раціоналізму основ конституційного ладу; запровадження реальних правових механізмів реалізації та гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина; удосконалення системи інститутів безпосередньої реалізації народного суверенітету, зокрема, розвиток референдумів і референдної демократії; дієвості інституту консигнатури; утвердженні бікамералізму та посиленні вітчизняного парламентаризму; забезпечення єдності виконавчої влади і подолання невиправданого дуалізму в реалізації виконавчих функцій держави; роз’єднання джерел формування основних гілок влади, насамперед, судової; утвердження конструктивного судоустрою та неупередженого і високопрофесійного судочинства; політичної відповідальності парламенту перед президентом і всіх органів державної влади перед народом України та громадянами; чіткого розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування згідно з покладеними на них Конституцією функціями; гарантуванні місцевого самоврядування та прав територіальних громад України та інші важливі принципи. Названі принципи не є вичерпними, хоча й дають найбільш загальне уявлення про сутність і зміст оновлення Основного Закону.

Слід зазначити, що удосконалення системи стримувань і противаг (балансів) набуває у доктрині особливого значення як об’єктивна потреба з огляду на політичну незавершеність та недостатню зрілість української демократії, відсутність прямих кореляцій між інтересами громадян, нації, держави та корпоративними цінностями і завданнями політичних партій, слабкий вплив громадянського суспільства на владні інституції. Ця ідея реалізується у спосіб розвитку інституту президенціоналізму, утворенням верхньої палати українського парламенту – Сенату, роз’єднанням джерел формування основних гілок влади, насамперед судової. При цьому Президент, який обирається всенародно, має виступити основним елементом в системі стримувань і противаг за рахунок надання (збереження) його права на дострокове припинення повноважень нижньої палати парламенту – Національних зборів – з політичних мотивів; скасування актів уряду з питань національної безпеки, оборони, зовнішньої діяльності; накладення вето на закони, ухвалені парламентом; призначення безстроково на посади і звільнення з посад суддів (за поданням Вищої ради юстиції України) та внесення до парламенту подань щодо призначення усього складу Конституційного Суду України; призначення на посади (за згодою верхньої палати парламенту) та звільнення з посад усього кола посадових осіб, що виконують контрольно-наглядові, регуляторні, незалежні і спеціальні функції та завдання.

Друга ідея – єдність виконавчої влади і її цілісність, як умова відповідального політичного урядування силами, що перемогли на загальнонаціональних виборах, забезпечується: єдністю джерела формування усього складу уряду; виведенням із системи виконавчої влади місцевих державних адміністрацій і перетворення їх на органи (префектури), які представляють Президента на місцях і виконують контрольно-наглядові функції (дотримання законодавства органами виконавчої влади); ліквідацією інституту зупинення актів уряду.

Реалізація третьої ідеї – розвитку народовладдя та удосконалення форм безпосередньої демократії – досягається запровадженням інститутів народної законодавчої ініціативи і народного вето, наданням громадянам права на конституційне звернення, широким застосуванням референдної демократії, особливо для вирішення питань місцевого значення.

Названі вище доктринальні ідеї та положення втілено в Концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні, представленій широкому загалу 23 квітня 2008 року. Ця Концепція має стати теоретико-методологічною основою системного оновлення Конституції України й знайти своє об’єктивне втілення в усіх її основних положеннях.

Традиційні положення першого розділу чинної Конституції України необхідно уточнити і доповнити з огляду на ті виклики, які нині постали перед народом України і Українською державою. Зокрема, у новій редакції Розділу I Основного Закону доцільно: виокремити у самостійну статтю положення про зміст принципу верховенства права та можливості його реалізації у всіх сферах суспільного та державного життя; передбачити, що закони та інші нормативно-правові акти, не оприлюднені у передбаченому законом порядку, є нечинними; встановити принцип пріоритетності міжнародних договорів України у сфері прав і свобод людини щодо інших законодавчих актів України; деталізувати, з урахуванням нормативного змісту Рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005р. № 6-рп (справа про здійснення влади народом), ключове конституційне положення про повновладдя Українського народу та форми його реалізації; унормувати на конституційному рівні основні принципи інституту громадянства; визначити принципи взаємодії громадянського суспільства та держави; більш детально викласти статтю 7 щодо гарантування місцевого самоврядування в Україні.

Декларування Україною відданості загальноєвропейським правовим ідеалам і цінностям та зовнішньополітичний курс на євроінтеграцію передбачають можливість інсталяції в нову редакцію Основного Закону самостійної статті, яка б визначала принципи співвідношення та взаємодії національної правової системи з правом Європейського Союзу.

Серцевиною оновленого Основного Закону, виходячи з мети існування Української держави, традиційно є людина, її права і свободи. Нині цей конституційний розділ вимагає суттєвої модернізації як за змістом, так і за формою. Так, на наше переконання, оновлений Основний Закон має вирішити питання щодо уточнення суб’єктів прав і свобод та визначення обсягу прав і свобод, які належать усім особам, які законно перебувають на території України, а також громадянам України.

Нова Конституція України має дискретно визначити мету, підстави та порядок обмеження прав і свобод людини та межі застосування цього інституту в нашій державі. Відповідні конституційні положення мають виключити будь-яку легітимну можливість розширення підстав обмеження прав і свобод людини, окрім визначених в оновленій Конституції України та відповідних міжнародно-правових актах.

Особлива увага в новому Основному Законі приділятиметься удосконаленню конституційних гарантій прав і свобод людини, насамперед тих із них, що стосуються соціальних і економічних прав. Зокрема, важливим завданням нині є створення дієвих (своєчасних і ефективних) механізмів судового захисту прав людини. Неприпустимою є ситуація, коли права людини поновлюються через суд несвоєчасно.

Чинна Конституція України містить досить довершений перелік основних прав і свобод людини і громадянина, але розвиток європейського конституціоналізму в XXI ст. переконує в доцільності удосконалення системи не лише громадянських, політичних, економічних, соціальних і культурних, а й новітніх прав людини – екологічних, інформаційних та інших. Тому нова редакція Конституції України має враховувати виклики сьогодення та позитивний досвід європейських країн у сфері гуманітарного конституційного права.

Істотних змін вимагає й розділ Основного Закону, присвячений конституційним основам безпосередньої реалізації народного суверенітету. Відповідний розділ потребує визначення принципів реалізації народного суверенітету, права громадян України на реалізацію своїх виборчих прав і права на участь у референдумі, обсягів активного і пасивного виборчого права, предмета референдуму, вичерпного кола суб’єктів призначення та проголошення всеукраїнського референдуму тощо.

Зокрема, загальні принципи виборчого права слушно доповнити принципами періодичності проведення виборів, особистого і одноразового голосування, а референдного права – принципом предметної компетентності всеукраїнського референдуму. Доцільним вбачається й розведення в часі різних видів виборів в Україні.

Важливим завданням оновленої Конституції України має стати й розвиток конституційних положень про референдуми і референдну демократію. Зокрема йдеться про унормування чіткої процедури організації та проведення всеукраїнського референдуму, особливо, коли йдеться про конституційний референдум чи всеукраїнський референдум за народною ініціативою. У цьому сенсі слід врахувати Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008р. № 6-рп (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

Важливою новацією відповідного розділу Основного Закону, присвяченого народному волевиявленню, має стати й запровадження в Україні таких форм безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива та народне вето. За своєю сутністю ці форми безпосередньої демократії розвивають конституційні положення про референдуми за народною ініціативою.

Зокрема, за ініціативою, наприклад, не менш як ста – п’ятисот тисяч громадян України, які мають право голосу, до Верховної Ради України вноситься проект закону, що розглядається невідкладно. Наслідком народного вето за ініціативою визначеної кількості виборців може бути скасування закону в цілому або окремих його положень.

Утім інсталяція в конституційну площину України народної законодавчої ініціативи, народного вето та інших форм безпосередньої демократії вимагає виваженості та поміркованості. Безпосередня демократія повинна раціонально конкурувати з парламентом у сфері правотворчості – неприпустимим є протиставлення безпосередньої демократії представницькій. Тому сфера застосування безпосередньої та представницької демократії має чітко визначатися Конституцією та законами України. Зокрема великі надії нині покладаються на розробку та прийняття нового закону України про всеукраїнський референдум, ініціативи щодо якого Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16.04.2008р. № 6-рп покладає на Верховну Раду України, народних депутатів України і Президента України.

Окрім згаданих інститутів безпосередньої демократії, новітня конституційна доктрина передбачає й конституційне закріплення та гарантування таких форм місцевої демократії, як місцеві референдуми, зібрання за місцем проживання та інші. Територіальні громади повинні нарешті отримати гарантоване Конституцією право на безпосереднє вирішення найважливіших проблем місцевого самоврядування.

Розвиткові народовладдя в Україні сприятиме й закріплення в новій Конституції України права на конституційне звернення громадян України (конституційна скарга). Відповідне конституційне положення також працюватиме на посилення системи гарантій прав і свобод людини в Україні.

Поділяючи погляди тих державних і громадських діячів, політиків і науковців, які вбачають важливим завданням теперішньої конституційно-правової реформи в Україні удосконалення системи прав і свобод людини та громадянина, а також їх гарантій; формування дієвих інститутів безпосередньої демократії, все ж вважаємо за необхідне зосередитись на проблемах удосконалення механізмів державної влади у новій Конституції України. Адже, як стверджує відомий американський філософ, соціолог і футуролог Френсіс Фукуяма, “Побудова сильної держави полягає в утворенні нових державних установ і зміцненні існуючих”.1

Системне оновлення механізму державної влади в Україні та принципів її взаємовідносин з місцевим самоврядуванням передбачає удосконалення конституційно-правового статусу вищих органів державної влади в Україні та модернізацію і приведення у відповідність до європейської конституційної практики системи стримувань і противаг між гілками влади. Відповідні процеси передбачають ґрунтовні зміни до розділів Основного Закону, що регулюють правовий статус Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів держави.

Зокрема, у розділі, присвяченому Верховній Раді України, найсуттєвіших змін має зазнати процедура висування кандидатури Прем’єр-міністра України і формування Кабінету Міністрів України. Йдеться також про доцільність відмови від конституційної регламентації суто політичної практики утворення парламентської коаліції. Натомість пропонується нормативне закріплення прав парламентської меншості з питань організації та діяльності Верховної Ради України, насамперед у здійсненні парламентського контролю за діяльністю уряду.

Важливим напрямом удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України є встановлення ієрархії законодавчих актів. Зазначене положення унеможливить нормативно-правові колізії – причину численних політико-правових конфліктів.

Доречним вбачається й запровадження у національну конституційну практику інституту інтерпеляції, тобто звернення кількісно визначеної групи народних депутатів України до Кабінету Міністрів України. На сьогодні інтерпеляції є класичною формою парламентського контролю за діяльністю уряду й посилюють політичну відповідальність останнього. Разом із тим доцільно вилучити положення про депутатські запити до Президента України. Адже якщо Глава держави позбавлений повноважень у сфері виконавчої влади, його діяльність не може бути предметом парламентського контролю.

Подальшого удосконалення вимагає конституційно-правовий статус народного депутата України, зокрема йдеться про відмову від інституту імперативного мандата. Йдеться також про оптимізацію положень чинного Основного Закону про депутатську недоторканість. З огляду на позитивний конституційний досвід держав – членів ЄС і рекомендації Венеціанської комісії було б доцільно обмежити депутатську недоторканість конституційною вимогою щодо надання згоди Верховною Радою України на затримання та арешт народного депутата України.

Але вищенаведені конституційні новації самі по собі не сприятимуть удосконаленню якісних параметрів українського парламентаризму. Натомість на реалізацію цієї мети позитивно вплине закріплення в матерію Конституції України інститутів бікамералізму та консигнатури, що в свою чергу обумовлює необхідність запровадження іншої виборчої системи, яка б дозволила забезпечити у парламенті представництво як політичних партій, так і політичної волі та легітимних інтересів територіальних громад і регіональних еліт.

Двопалатні парламенти стали закономірним результатом втілення доктрини європейського класичного конституціоналізму. Якщо у XVIII ст. двопалатні парламенти були відображенням соціальних, насамперед класових компромісів між тогочасною феодальною аристократією та новонародженою буржуазією, у XX ст. вони відображали особливості федеративного державного устрою, то у XXI ст. існування двопалатних парламентів переважно обумовлюється необхідністю удосконалення їх законодавчої діяльності та оптимізації системи стримувань і противаг між гілками влади. Так, нині двопалатні парламенти ефективно діють у Великобританії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Німеччині, Польщі, Франції та інших країнах.

Політико-правові реалії сьогодення засвідчують перспективність закріплення в оновленому Основному Законі бікамеральної моделі парламентаризму. Існуюча нині система формування депутатського корпусу за закритими виборчими списками політичних партій та їх блоків ставить під сумнів реалізацію принципів представницької демократії в українському парламенті, позбавляючи представництва у парламенті інтересів територіальних громад на загальнонаціональному рівні. Зазначене яскраво ілюструє діяльність Верховної Ради України V і VI скликань.

Пропонується верхню палату парламенту, яка за європейською та американською історичною традицією (Польща, США, Франція та ін.) може називатися сенатом, формувати за мажоритарною виборчою системою. Її кількісний склад повинен визначатися з огляду на особливості адміністративно-територіального устрою України та чисельність територіальних громад в різних регіонах України і може складати 70-90 депутатів. Нижня палата Верховної Ради України (Національні збори) має формуватись за пропорційною виборчою системою і формулювати у законодавчому органі волю народу, опосередковану політичними партіями та їх блоками. Її кількісний склад визначатиметься покладеними на цю палату функціями та повноваженнями і може становити до 300 депутатів.

Запровадження бікамералізу має на меті не лише удосконалення принципів і порядку формування Верховної Ради України або ж поліпшення якісного складу депутатського корпусу. Двопалатний парламент повинен змінити зміст механізму державної влади в Україні, оптимізувати існуючу нині систему стримувань і противаг між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади.

Верхня палата Верховної Ради України, поряд із законодавчою діяльністю, дає згоду на призначення Президентом України керівників незалежних контрольно-наглядових, регуляторних органів і органів зі спеціальною компетенцією та формування складу відповідних органів (Генерального прокурора країни, Голови Служби безпеки України, керівників Антимонопольного комітету України, складів Ради Національного банку України, національних регуляторних комісій (НКРЗ, НКРЕ) тощо), а також призначення військового командування, керівництва розвідувальних і спеціальних слідчих органів (Антикорупційного бюро), підзвітних Президентові України та підконтрольних сенатові.

Нижня палата Верховної Ради України має забезпечити формування Кабінету Міністрів України на основі партійного представництва. За дорученням Президента України лідер політичної сили, що перемогла на виборах до нижньої палати, має сформувати уряд. У разі неможливості виконання цього у відведений час, Президент доручає формування уряду політичній партії чи блоку політичних партій, яка отримала другий результат на парламентських виборах. Якщо і ці сили виявляться неспроможними, Президент України доручає формування Кабінету Міністрів України так званому “технічному” прем’єр-міністру. Тобто йдеться про потребу конституювання в Україні інституту консигнатури. Коаліція Національних зборів визначає кандидатуру Прем’єр-міністра та персональний склад Уряду України, які вносяться одночасно з Програмою діяльності Кабінету Міністрів України на затвердження Верховної Ради України. Сформований коаліцією Національних зборів уряд несе політичну відповідальність перед Президентом України і Верховною Радою України і є підзвітним і підконтрольним Національним зборам.

Така модель двопалатного парламенту сприятиме посиленню українського парламентаризму, зокрема, підвищенню відповідальності Верховної Ради України перед виборцями та подоланню існуючого в Україні дуалістичного конституційно-правового механізму формування Кабінету Міністрів України, що неоднозначно впливає на організацію та діяльність системи виконавчої влади в цілому.

Удосконалення Основного Закону дозволить, поряд з питаннями організації Верховної Ради України, вирішити низку інших проблем, пов’язаних з діяльністю національного парламенту. Йдеться про посилення предметної компетенції парламенту, доцільність перебування народних депутатів України у складі органів, не пов’язаних з законодавчою роботою, зокрема, у Вищій раді юстиції, у Раді Національного банку України тощо. Адже розпорошення зусиль депутатського корпусу ослаблює основне призначення парламенту в державі – творити і приймати закони.

Неоднозначними вбачаються й окремі кадрові повноваження Верховної Ради України. Наприклад, щодо призначення суддів на посади безстроково. Після конституційних змін 2004 року, за якими Верховна Рада була наділена повноваженнями формувати уряд, тобто виконавчу владу, парламент, по суті, став єдиним джерелом творення різних гілок влади, що суперечить засадничому принципу організації державної влади у демократичному суспільстві – її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

З метою посилення відповідальності парламенту слід передбачити можливість дострокового припинення його повноважень з політичних мотивів у порядку, закріпленому Основним Законом.

Вимагає належної уваги та переосмислення конституційно-правовий статус всенародно обраного Глави держави – Президента України. Новітня конституційна історія України свідчить, що Президент України залишається обмеженим у реалізації функцій і повноважень, покладених на нього Основним Законом.

Як Глава держави і виступаючи від її імені, Президент України, як нині визначено статтею 102 Конституції України, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Ці складові конституційно-правового статусу Президента України визначають його призначення у суспільстві та державі і об’єктивно не мають потреби у ревізії.

Водночас наріжним положенням Основного Закону має стати усунення існуючого нині дуалізму виконавчої влади в Україні, який полягає в наділенні Президента України певними повноваженнями у сфері виконавчої влади. Виконавча влада за своєю природою має бути єдиною і цілісною, що в свою чергу вимагає суттєвих змін у порядку формування уряду, інших органів виконавчої влади, встановлення нових правових імперативів у взаєминах виконавчої влади з Президентом і парламентом.

Як зазначалося, функції Президента України у формуванні Кабінету Міністрів України мають бути реорганізовані шляхом запровадження інституту консигнатури. Це дозволило б утворювати політично однорідний і відповідальний перед Президентом і парламентом Кабінет Міністрів України.

Треба зауважити, що після 2004 року рудимент призначення Президентом України міністрів закордонних справ і оборони в цілому негативно позначився на діяльності виконавчої влади. Водночас, враховуючи дискретний характер зовнішньополітичних і оборонних функцій Глави держави, логічним було б закріпити за Президентом України право відхиляти кандидатури зазначених міністрів при формуванні уряду.

Обґрунтована нами конституційна доктрина передбачає також посилення інституту президенціоналізму через закріплення в оновленому Основному Законі права Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України стосовно зовнішньополітичної діяльності, а також за поданням РНБО у сфері національної безпеки і оборони, водночас відмовившись від існуючої конституційної практики зупинення Президентом актів уряду з одночасним зверненням до Конституційного Суду.

Перегляд управлінських функцій Президента України передбачає посилення гарантій виконання ним представницьких і контрольних повноважень. Глава держави має отримати право розпуску Верховної Ради України (Національних Зборів) з політичних мотивів. Наприклад, за умови настання тривалої парламентської кризи або ухвалення парламентом політичних рішень, які суперечать конституційним основам внутрішньої та зовнішньої політики держави тощо.

Важливим елементом забезпечення представницьких і контрольно-наглядових функцій Президента України має стати закріплення в оновленій Конституції України механізму призначення Президентом і звільнення з посад за погодженням із верхньою палатою парламенту керівників контрольно-наглядових і регуляторних органів.

Як гарант прав і свобод людини та громадянина, Президент України має бути наділений повноваженнями, достатніми для реалізації вказаної функції. У зв’язку з цим виглядає коректним надання Президенту України права призначати суддів судів загальної юрисдикції безстроково, зберігши при цьому право глави держави утворювати суди у визначеному законом порядку.

В цій же системі координат знаходиться право Президента України за згодою сенату призначати на посаду та звільняти з посади Генерального прокурора України. Разом з тим з конституційних повноважень прокуратури України має бути вилучено нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, а також здійснення досудового слідства.

Досвід конституційного державотворення та правотворення 2006-2008 років свідчить про необхідність удосконалення механізму формування Конституційного Суду України. Так, слушним буле закріплення за Президентом України, який є гарантом Конституції України, права вносити подання до Верховної Ради України про призначення всіх суддів Конституційного Суду України. При цьому їх призначення має передбачати кваліфіковане голосування за їх кандидатури обох палат парламенту.

Також доцільно вилучити передбачені Основним Законом повноваження Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення законів, водночас доповнивши їх перелік повноваженнями, які стосуються розгляду конституційних скарг громадян України; усіх міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надається парламентом; відповідності Конституції питань, що виносяться на всеукраїнський референдум.

Прийняття нової Конституції України неодмінно викличе питання про юридичну силу і порядок застосування правових актів Конституційного Суду України, прийнятих починаючи з 1996 року. Тому цю проблему доцільно унормувати у відповідному розділі оновленої Конституції.

В Основному Законі також слід передбачити ефективні механізми гарантування місцевого самоврядування. Попри численні заклики до реформування місцевого самоврядування, політика держави у цій сфері залишилась практично незмінною – територіальні громади на сьогодні не мають правових механізмів для реалізації тих функцій і повноважень, що були закріплені за ними Розділом XI Конституції України ще у 1996 році. Передусім слід укрупнити територіальні громади та удосконалити матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування. Зокрема надати територіальним громадам можливість отримання прямих бюджетних трансферів, право формувати місцеві бюджети за рахунок податку на нерухомість тощо.

На жаль, існуючий нині дуалізм виконавчої влади зберігається не лише на загальнодержавному, а й на місцевому рівні. Виконавча влада на місцях на сьогодні здійснюється місцевими державними адміністраціями, територіальними органами ЦОВВ, виконкомами місцевих рад, що породжує численні колізії та конфлікти між відповідними суб’єктами, а також невиправдану їх конкуренцію і взаємне дублювання функцій у сфері виконавчих повноважень. До того ж подвійне підпорядкування місцевих державних адміністрацій Президенту України і Кабінету Міністрів України фактично гальмує їх діяльність, особливо у тих випадках, коли два вищенаведені владні інститути представляють різні політичні сили чи сили, що конкурують між собою.

У зв’язку з цим доцільним було б перерозподілити функції місцевих державних і територіальних органів ЦОВВ, а також виконкомів місцевих рад. Натомість, подальший розвиток представницьких функцій Президента України відповідно до принципів президенціоналізму передбачає створення на базі місцевих держадміністрацій префектур, які б здійснювали представницькі та контрольні функції Глави держави на місцях.

Префектури слід сформувати у кожній адміністративно-територіальній одиниці, визначеній частиною 2 статті 133 Конституції України. Префектів призначає на посаду та звільняє з посади Президент України. Вони підзвітні та підконтрольні Главі держави і мають право на формування префектур в установленому порядку та у межах бюджетних коштів. На рівні ж районів, міст, районів у містах доцільно призначати самостійних префектів, наділених тими ж функціями і повноваженнями, що й префектури загалом. Таким чином, вихід місцевого самоврядування з тіні місцевих державних адміністрацій усуне чимало гострих проблем у сфері державного управління.

Вищенаведені положення концепції оновлення загальних засад державної влади та місцевого самоврядування у новій редакції Конституції Україні не є беззаперечними, але вони позбавлені суб’єктивістського, заідеологізованого, а надто кон’юнктурного звучання, бажання захищати інтереси лише частини населення або якоїсь політичної групи. На нашу думку, саме доктрина президенціоналізму відповідає сьогодні запитам суспільства, тим реальним суспільним відносинам, які виникають і функціонують майже наперекір чинний юридичній Конституції. Відтак, маємо обґрунтоване сподівання, що реалізація конституційної реформи в контексті положень доктрини президенціоналізму стане важливим чинником удосконалення і розвитку політичної системи України.

Оніщук М.В., міністр юстиції України

УНІАН в Google News