Здавалося б, зменшити поширеність вживання тютюну дуже просто – достатньо обкласти шкідливу для здоров’я продукцію високими податками. І тоді попит на неї сам собою зменшиться через високу ціну.
Але насправді такий простий рецепт вкрай оманливий. І веде до «пастки», потрапивши в яку, держава замість однієї проблеми зазвичай отримує ще кілька – навіть більш масштабних і небезпечних.
Перш за все, є ризик масового переходу споживачів на значно дешевшу нелегальну продукцію. І за цим сценарієм програють усі. Передовсім, держава, яка не лише недоотримує значні обсяги доходів, а й поступово втрачає саму можливість регулювати споживання тютюнових виробів.
У програші також і легальні тютюнові компанії, і споживачі, яких більш низькою ціною заохочують переходити на товари із невідомим вмістом. Нагадаю, в нелегальних цигарках у попередні роки знаходили все що завгодно, у т.ч. азбест.
Паління призводить до звикання. Але паління нелегальних сигарет, яке доступне у порівняно великих обсягах, призводить до ще більшого звикання. Формується і зростає прошарок споживачів, яких в майбутньому майже неможливо буде мотивувати ані повернутися до легальної продукції, ані позбутися шкідливої звички.
Щоб ефективно боротися з курінням податковими інструментами, не достатньо брати до уваги лише висновки фахівців у сфері охорони здоров’я. Потрібно розуміти: оподаткування – це надзвичайно складна система, на функціонування якої впливає дуже багато чинників.
Ефективна акцизна політика – це мистецтво знаходити збалансовані рішення. «Податкові гвинтики» треба вміло «підкручувати» так, щоб це було на користь суспільству. Причому особливу обережність потрібно проявляти при податковому регулюванні нових економічних процесів і нових ринків. Як, наприклад, ринок потенційно менш шкідливих, порівняно із сигаретами, тютюнових виробів для електричного нагрівання (т.зв. ТВЕНів).
Незважаючи на невисоку еластичність попиту на тютюнові вироби, на практиці доведено: при підвищенні акцизу доходи бюджету зростають лише до певної межі – точки фіскального оптимуму кривої Лаффера. А після її досягнення починається падіння доходів. Причина – перехід споживачів на дешевші альтернативи – часто контрабандного та контрафактного походження.
Підвищення ставок акцизів без врахування купівельної спроможності споживачів негативно позначається на розвитку ринку тютюнових виробів, підриває стійкість податкових надходжень і зазвичай призводить до формування значних нерегульованих нелегальних ринків.
Шляхом Євросоюзу
Певним дороговказом для України щодо акцизної реформи має бути досвід країн Європейського Союзу. Завжди корисно «звіряти» національні податкові ініціативи з практикою ЄС. Адже якщо країни ЄС не впроваджують якихось, на перший погляд, прогресивних податкових новацій, то, найімовірніше, для цього є дуже вагомі причини.
Єврокомісія, аби країни ЄС не впроваджували різні національні системи акцизного оподаткування ТВЕНів, рекомендує оподатковувати їх за ставками, які застосовуються для гармонізованої підакцизної категорії «інший тютюн для куріння».
Такі ставки в країнах ЄС є найнижчими серед усіх категорій тютюнових виробів та встановлюються на одиницю маси тютюну у кілограмах.
Врахування офіційної позиції Єврокомісії, яка може лягти в основу оновлених вимог законодавства ЄС, важливе для виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
ТВЕНи лише почали активно завойовувати ринок Євросоюзу. Не у всіх країнах розповсюдження цієї альтернативної продукції відбувається однаково. А в окремих державах ЄС системи нагрівання тютюну досі не представлені на національних ринках. При цьому споживання ТВЕНів в Україні сьогодні є меншим, ніж в Італії, Польщі, Німеччині та Іспанії.
Із зростанням популярності тютюнових виробів для нагрівання, дедалі більше національних законодавців країн ЄС схиляється до створення окремої підакцизної категорії для такої продукції.
При цьому більшість країн ЄС за рекомендацією Єврокомісії застосовують для цих виробів таку саму ставку акцизу, як для «іншого тютюну для куріння». Разом з тим, в усіх без винятку країнах ЄС акцизне навантаження на тютюнові вироби для нагрівання є нижчим, ніж на сигарети.
Серед 17 країн ЄС, у яких у 2019 р. ТВЕНи були виведені на ринок та оподатковувалися лише специфічним акцизом, різниця акцизного навантаження на ці вироби й сигарети була доволі значною - від 82,6% у Нідерландах до 58,6% у Болгарії, де найнижчий акциз на сигарети.
При цьому середній в ЄС розмір акцизу для ТВЕНів становив лише 26,6% від акцизу на традиційні сигарети. Тобто акцизне навантаження на ТВЕНи у країнах ЄС було майже в 4 рази нижчим, ніж на сигарети.
У 2020 р. Єврокомісія визнала, що відмінності у підходах до акцизного оподаткування ТВЕНів у країнах ЄС створюють перешкоди для функціонування єдиного ринку, адміністративні бар’єри при транскордонному переміщенні такої продукції та низку інших проблем.
Це актуалізує нову гармонізацію акцизного оподаткування. Більшість країн ЄС підтримує ідею запровадження гармонізованих підакцизної категорій щодо цих виробів та встановлення вимог до ставок акцизу для них.
Водночас імовірність того, що найближчим часом Директивою Ради 2011/64/ЄС буде регламентовано однакові ставки акцизного податку щодо тютюнових виробів для нагрівання та сигарет, є мізерною.
Ще жодна країна ЄС не висловлювала наміру підвищити ставку акцизу для цієї потенційно менш шкідливої альтернативної продукції відразу щонайменше у три рази, не говорячи про можливість прийняття відповідного одноголосного рішення усіма країнами Співтовариства.
Чи Євросоюз нам не дороговказ?
Утім, Україна вирішила піти саме цим шляхом.
До теперішнього моменту український рівень диференціації акцизного навантаження на цю продукцію та сигарети у 2020 р. відповідав тренду ЄС.
Україна поки що застосовує щодо ТВЕНів специфічну ставку акцизу, встановлену на одиницю маси тютюну у продукції. Оподаткування відбувається в межах підакцизної категорії «інші тютюнові вироби». Це відповідає підходам більшості країн ЄС.
Але 16 січня 2020 р. Верховна Рада прийняла відомий дискусійний Закон №466-IX. І з 1 січня 2021 р. цей Закон встановлює для ТВЕНів ставку акцизу у розмірі, який відповідає рівню мінімального акцизного податкового зобов’язання для сигарет.
Тобто це передбачає підвищення акцизного навантаження на ТВЕНи відразу в 4,2 рази. Надалі у 2022-2025 рр. щорічно ставка акцизу зростатиме на 20%.
У разі реалізації такого різкого підвищення акцизного оподаткування тютюнових виробів для нагрівання, ціна на них зросте мінімум в півтора рази.
Відповідно, можна прогнозувати, по-перше, стрімке поширення контрабанди тютюнових виробів для нагрівання в Україну.
Порушиться паритет цін у країнах-сусідах (у лютому 2020 р. ціна пачки стіків «Heets» становила у Білорусі – 1,55 євро, Молдові – 1,82, Росії – 1,97, Україні – 1,86 євро). Це стимулюватиме контрабанду ТВЕНів в Україну з країн-сусідів.
Також можлива поява в Україні китайських та корейських підробок популярних ТВЕНів, контрабанда яких морем може стати економічно привабливою з огляду на великий розмір вітчизняного ринку.
Контрабанда ТВЕНів може стати навіть більш привабливою, ніж контрабанда сигарет. Адже короби з цією продукцією більш компактні, і, відповідно, є можливість переміщувати через кордон більші партії порівняно з сигаретами. До того ж основним каналом реалізації нелегальних ТВЕНів будуть продажі через Інтернет, що ускладнить виявлення фактів зловживань.
По-друге, є висока ймовірність переходу частини споживачів на порівняно дешевші електронні сигарети.
Проблема ринку електронних сигарет у тому, що на ньому вже присутня доволі велика частка нелегальних рідин, із невідомим вмістом, з яких податки часто взагалі не платяться. Запропонований в Законі №466-IX варіант оподаткування рідин для електронних сигарет поки що доволі проблемний щодо адміністрування. Перетікання на цей ринок споживачів з ринку ТВЕНів вкрай небажане – як з точки зору оподаткування, так і з позицій сфери охорони здоров’я.
По-третє, є можливість повернення частини споживачів на помітно дешевші легальні сигарети. Знов-таки маємо негатив з точки зору громадського здоров’я. Адже за висновком американської Food and Drug Administration, потенційний негативний вплив від систем електронного нагрівання тютюну нижчий, порівняно з традиційними сигаретами.
По-четверте, як свідчить досвід окремих країн Європи, в умовах високих цін на тютюнові вироби є стимули для розвитку ринку самокруток. Зараз він складає лише близько 2% ринку тютюнових виробів, але у разі зростання цієї частки (особливо за рахунок нелегального сегменту) також можуть суттєво зменшитися надходження від тютюнового акцизу.
Також відхід від практики встановлення ставки акцизу для ТВЕНів на одиницю маси наявного у них тютюну, виражену у кілограмах, створює певну законодавчу колізію. Якщо на ринку України з’явиться тютюн для нагрівання у капсулах, то його не можна буде оподаткувати на такому самому рівні, як стіки-ТВЕНи (бо акциз щодо нього справлятиметься за значно нижчою ставкою – для інших тютюнових виробів). Тому важливо відмовитися від «поштучного» підходу.
Я розумію бажання окремих наших депутатів за рахунок споживачів тютюнової продукції профінансувати чимало бюджетних ініціатив під час кризи. Але гарна цифра в Законі №466-IX ще не означає реального зростання доходів держбюджету від тютюнового акцизу.
Навпаки, як свідчить досвід оподаткування традиційних сигарет протягом попередніх років, із доходами можуть виникнути суттєві проблеми. Нагадаю, навіть менш різкі підвищення акцизу на сигарети були основним чинником, що призвів минулого року до недовиконання доходів держбюджету від тютюнового акцизу на понад 13 млрд. грн.
До цього додайте зниження реальних доходів населення через пандемією COVID-19 у 2020 р., ще більшу маржу контрабанди тютюнових виробів при повній відсутності реальної кримінальної відповідальності за цей злочин.
Навіть в країнах Євросоюзу, де і доходи населення вищі, і покарання за контрабанду набагато жорсткіші, не ризикують вдаватися до таких ризикованих податкових експериментів.
Не випадково, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України вже висловилося щодо необхідності застосування більш поступового і передбачуваного підходу у політиці підвищення акцизів на ТВЕНи. Зокрема, у Міністерстві запропонували підвищити ставки акцизного податку на ТВЕНи з 1 січня 2021 року на 70%, а надалі – щорічно на 50% до встановлення ставки на рівні 9809,94 гривні за 1 кг.
Тетяна Кощук, кандидат економічних наук, експерт з питань оподаткування
