Не такі страшні зміни до Конституції від Зеленського, як їх малюють

Петро Олещук
10:53, 17 грудня 2019
Політика
1583 0
Думка

Президент Володимир Зеленський запропонував змінити окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, пропонуються зміни щодо децентралізації влади, наприклад, ліквідується поняття «район», але вводиться «округ» та інституція префектів замість місцевих державних адміністрацій. Перелік адміністративно-територіальних одиниць пропонується звести до громади, округу, області та Автономної Республіки Крим, причому виключається перелік конкретних назв усіх областей України, який наразі закріплений у Конституції. Утворення і ліквідація громад, округів, встановлення і зміна їхніх меж, перейменування поселень – все це віднесено до повноважень Верховної Ради за поданням Кабміну.

Крім того, президент пропонує закріпити в Основному Законі, що адміністративно-територіальний устрій, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, правовий статус Києва як столиці визначаються виключно законами України. Тобто сам характер адміністративно-територіального поділу виводиться за межі Конституції – всі ці питання передбачається вирішувати на рівні законів. Відтак, саме на рівні законів можна буде створювати, ліквідовувати або відповідним чином видозмінювати області та інші адміністративно-територіальні одиниці.

У підсумку, наприклад, не доведеться, як зараз, протягом кількох років перейменовувати області – це все буде робитися дуже швидко.

На мою думку, у запропонованих Зеленським змінах до Конституції нічого надзвичайного немає, тому що про необхідність адміністративно-територіальної реформи у нас говорили дуже давно. За старою конституційною процедурою ця реформа могла б розтягнутися надовго. Тому, очевидно, ці зміни пропонуються для того, щоб провести адміністративно-територіальну реформу оперативно – у звичній для нинішньої влади манері турборежиму.

«Особливий статус» може стосуватися лише деяких моментів, пов’язаних із організацією місцевої влади та місцевого самоврядування, що, наприклад, існує в Києві

У багатьох викликало побоювання те, що правки до Конституції, запропоновані Зеленським, передбачають, що статус адміністративно-територіальних одиниць має регулюватися простим голосуванням у парламенті, тобто не конституційною, а звичайною більшістю. Подібний нюанс справді записаний у законопроекті. Але треба розуміти, що саме мається на увазі під статусом. Тому що будь-який статус, який можна буде закласти на рівні закону для окремої частини України, все одно не зможе суперечити Конституції України. Адже Конституція є вищою по відношенню до законів, і будь-який закон повинен бути виписаний у відповідності до неї! Тож який би статус не був запропонований окремим законом, все одно мають бути органи місцевого самоврядування, префекти, які повинні слідкувати за виконанням Конституції, та всі інші органи державної влади. Таким чином, цей «особливий статус» може стосуватися лише певних часткових моментів, пов’язаних із формуванням органів влади. Та навіть якщо хтось напише законопроект про «особливий статус» певного регіону, і цей закон порушуватиме норми Конституції щодо організації державної влади, прав громадян України, їхньої рівності перед законом тощо, цей законопроект просто буде визнаний неконституційним.

Отже, «особливий статус» може стосуватися лише деяких моментів, пов’язаних із організацією місцевої влади та місцевого самоврядування, що, наприклад, існує в Києві.

До речі, для того, щоб уявити, яким буде «особливий статус», треба просто подивитися на особливості Києва, які вже існують на даний момент (подібні особливості існують відповідно до українського законодавства і в Севастополі). Зокрема, у Києві відбувається зрощування органів державної влади і місцевого самоврядування, тому що міський голова, який очолює місцеве самоврядування, одночасно очолює і виконавчий орган державної влади – Київську міську державну адміністрацію. Але ж при цьому ніхто не називає Київ «автономною республікою» або чимось на кшталт цього…

Наступний важливий момент – запропоновані президентом зміни до Конституції не містять згадки про особливий порядок організації влади у Севастополі. Тобто ця норма зникає з Основного Закону. Хоча багато хто обурився, що зникає згадка про Севастополь у Конституції. Але ж це зовсім не означає, що Україна відмовляється від Севастополя – адміністративно-територіальна організація України жодним чином не означає якоїсь зміни у суверенній території України. Це означає, що Севастополь на основі цього рішення буде прирівняний до інших міст України і не матиме якогось унікального статусу.

Очевидно, що Кремль скаже, що такі зміни до Конституції не є виконанням Мінських домовленостей з боку України

Крім того, у проекті змін до Конституції від Зеленського немає жодної згадки про «особливий статус Донбасу». І в Кремлі вже пообіцяли проаналізувати цей законопроект на предмет відповідності Мінським угодам. Можна навіть не сумніватися, що російському керівництву не сподобається такий проект змін до Конституції України – вони розраховували на інше. Кремль вимагав чіткого закріплення особливого статусу ОРДЛО у Конституції України, причому «особливого статусу» у такому вигляді, як він передбачений Мінськими домовленостями, що де-факто означає перетворення України на своєрідну конфедерацію з двома юрисдикціями, з двома системами влади, з двома системами правосуддя тощо.

Очевидно, що Кремль скаже, що такі зміни до Конституції не є виконанням Мінських домовленостей з боку України. Він назве це спробою підмінити виконання Мінських домовленостей чимось іншим.

Взагалі, я думаю, що законопроект Зеленського про зміни до Конституції щодо адміністративно-територіального устрою є сигналом не стільки для Росії, скільки для західних партнерів України про те, що ми готові виконувати Мінські домовленості. При цьому завдяки двозначностям у Конституції у нас залишається можливість сказати, що ми теоретично можемо виконати Мінські домовленості. Але ця можливість – дуже абстрактна і не конкретна. Тобто теоретично ми можемо це зробити, але практично така законодавча зміна нас ні до чого не зобов’язує.

Отже, підсумовуючи, можна сказати, що запропоновані Зеленським зміни до Конституції не містять нічого такого, що б виходило за межі дискурсу щодо децентралізації, який у нас останнім часом сформувався. За великим рахунком, я не знаю політичних сил, які б виступали проти децентралізації. Всі, принаймні декларативно, виступали «за» те, що нам потрібна децентралізація, що нам потрібно віддавати більше повноважень, зокрема, фінансових, на місцевий рівень тощо. А все це де-факто не можна закріпити без змін до Конституції, які б чітко розмежували повноваження між органами державної влади і місцевого самоврядування. Спробу саме такого розмежування ми бачимо у запропонованих змінах, які, безперечно, ще будуть предметом фахового обговорення. Поки що такого фахового обговорення не було – лунали лише політичні заяви опонентів Зеленського, які говорять, що все це – «зрада», і «ми всі приречені». Але в принципі, тих загроз, про які зараз найбільш голосно кричать, я не бачу.

Петро Олещук, політолог, викладач КНУ ім. Тараса Шевченка

Якщо ви знайшли помилку, видiлiть її мишкою та натисніть Ctrl+Enter