Чому реформи в Україні йдуть повільно? Чому реформаторські законопроекти «застрягають» у Верховній Раді? Парадокс: парламент перевантажений тисячами законопроектів, втім лише 6% (!) з них приймаються. Це тільки видима частина айсберга, ключова ж проблема вітчизняної законотворчості поглиблюється, стає на заваді і реформам, і євроінтеграції.
У Верховній Раді перебуває на розгляді понад 2000 законопроектів, 90% яких спрямовано на внесення змін до чинних законів. Майже 250 законодавчих ініціатив стосується змін до Податкового кодексу України, майже 100 – до Бюджетного кодексу. Понад тисяча законопроектів спрямовані на вирішення питань галузевого та економічного розвитку, майже 400 – правової політики. Для порівняння: у парламенті Польщі перебуває на розгляді 1200 законопроектів, включаючи урядові, у парламенті Великої Британії – 340.
Значна кількість законодавчих ініціатив, особливо щодо внесення змін до кодексів, не створює правової впевненості для українських та європейських компаній, які зацікавлені у розвитку взаємної торгівлі та інвестицій. Як відомо, принцип верховенства права, закріплений Конституцією України та Угодою про асоціацію між Україною та ЄС включає правову впевненість або передбачуваність законодавства, що є основою наближення вітчизняного законодавства до права ЄС та створення зони вільної торгівлі між Україною та Європейським Союзом.
Угода про асоціацію між Україною та ЄС вимагає імплементації понад 350 директив та регламентів Європейського Союзу, з яких половина має бути впроваджена до законодавства України до 2017 року. Однак у сфері економічного та галузевого розвитку України кількість поданих до ВР законопроектів утричі перевищує кількість актів права ЄС, що підлягають імплементації. До того ж, ці ініціативи неузгоджені між собою та з Угодою. Така ситуація загрожує хаосом: депутати прийматимуть закони, які не відповідають зобов’язанням України, спрямованим на виконання Угоди про асоціацію.
Таким чином, уряд з парламентом витратять зусилля, але у підсумку матимемо пшик. Уповільнення виконання зобов’язань за Угодою означатиме звуження перспектив для виходу на європейські ринки для українських компаній, затримку у створенні нових робочих місць, а найголовніше – відтермінування перспективи членства України в Європейському Союзі.
Чому законопроектів так багато? Відомо, що у нас право народних депутатів ініціювати законопроекти нічим не обмежене, тоді як в європейських країнах діють регламентні вимоги відносно мінімальної підтримки законопроекту. Так, стаття 76 регламенту Бундестагу Німеччини, передбачає, що для внесення законопроекту необхідна підтримка 5% парламентарів (32 особи), або однієї депутатської групи (фракції), члени якої також мають складати мінімум 5% від складу Бундестагу. Стаття 32 регламенту Сейму Польщі вимагає, щоб законопроект був підписаний принаймні 15 депутатами, або був підтриманий однією з комісій Сейму.
Разом з тим, в Україні є об’єктивні причини інтенсивної законотворчості. Це - відсутність системної аналітичної роботи в міністерствах. Це довготривала проблема виконавчої влади, на якій слід зупинитися більш детально. У роботі уряду розробка проектів постанов, розпоряджень та законів не є пріоритетом. Так і передбачено у чинному законодавстві про центральні органи виконавчої влади, який найближчим часом очікують зміни. Тобто міністерство, у більшості випадків, не проводить аналізу проблеми, не готує варіантів її вирішення і, разом із зацікавленими сторонами, не обирає один з них перед тим, як приступити до написання законопроекту. Тому в Раді дуже часто конкурують урядовий і депутатський законопроекти на одну й ту ж тематику. Якби перед законотворчістю чиновники прорахували всі варіанти та оприлюднили їх, можливо, це могло би залучити народних депутатів до пошуку компромісу на рівні міністерств.
Показовим прикладом став випадок з ліцензуванням виробництва пива. У Європі до того, як готувати зміни до Податкового кодексу, Мінфін мав би оприлюднити свою позицію у вигляді аналітичної записки, зібрати відгуки учасників ринку, провести консультації. Натомість, у нас вже після набуття чинності спірних норм, у парламенті почали розглядати одразу два законопроекти на одну тему.
Отже, величезна кількість законопроектів є віддзеркаленням того, що в міністерствах майже відсутній аналіз політики у профільній галузі. Дві тисячі законодавчих ініціатив є, по суті, двома тисячами варіантів державної політики, що повинні бути прораховані в міністерствах та експертному середовищі, опубліковані у вигляді «білих книг» перед тим, як були оформлені у вигляді проектів документів.
Зрозуміло, що ці проблеми не вирішуються одночасно і швидко. Але яким чином принаймні приступити до модернізації законотворчого процесу? Очевидно, що положення актів права ЄС мають отримати більше уваги розробників законопроектів. Не тільки з точки зору виконання Угоди про асоціацію, але також як джерело оптимальних рішень.
Для того, щоб зобов’язання за Угодою частіше бралися до уваги розробниками, можливо, варто передбачити своєрідний self-test при написанні законопроекту і закріпити його у регламентних вимогах ВР. Зокрема, готуючи законопроект, народні депутати, їх помічники, юристи, експерти могли би звертатися до відповідних актів законодавства Європейського Союзу та перевіряти основні імперативи документу на відповідність праву ЄС і Угоді. Відповідний висновок мав би додаватися до законопроекту.
Згадаймо, що якість життя європейців залежить не лише від «хороших» чи «поганих» політиків. У країнах ЄС не має права на прийняття будь-який законопроект, якщо він суперечить нормам права Євросоюзу. Таким чином, європейці захищені від непередбачуваних законотворчих ініціатив. Все дуже просто. Маємо прийняти такий підхід за основу.
