В останні дні влада взялася за нелегальний ринок азартних ігор та лотереї. Нарешті виникла необхідність його врегулювати. До парламентських комітетів була подана низка законопроектів, в тому числі один основний № 2285 та сім альтернативних, тобто подібних до основного, але з деякими відмінностями. Нашу увагу привернув альтернативний законопроект 2285-1, 05.11.2019р. від Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики, поданий народним депутатом Марусяком О.Р., який відзначився особливими Прикінцевими та перехідними положеннями. Вони мають всі шанси паралізувати діяльність лотерейного ринку в Україні.
Класичні числові лотереї під забороною
Прикінцеві та перехідні положення законопроекту 2285-1 вимагають від тих операторів лотерей, які працюють за чинним законом про лотереї 2013р., представлені на ринку сьогодні та добре відомі, зупинити проведення класичної числової лотереї, в тому числі закрити пункти розповсюдження тиражних числових лотерей по всій території країни. Зробити це треба не пізніше ніж через три місяці з моменту набрання чинності новим законом. А набрання ним чинності заплановане на 1 січня 2020р. Тобто, вже з 1 квітня 2020 року, числові лотереї в нашій державі мають припинити своє існування. Навіть якщо закон із такими положеннями буде прийнятий пізніше і вступить в силу не 1 січня, а в інший день, все одно, строк у три місяці для виконання всіх вимог для отримання нових ліцензій, звітування, налагодження всіх контрольних функцій – це занадто мало для того, щоб бізнес встиг зорієнтуватися та переформовувати свою діяльність. Лотерейні оператори фізично не встигнуть підготуватися до нових правил, закриються – і потім вже не відкриються знову через втрату ринку.
Три місяці є малим строком не тільки для приватних підприємств. Зрозуміло, що їм зовсім не залишиться часу на інвестування в нове обладнання, збір документів, які подаються для одержання ліцензій, чий довгий перелік визначений в законопроекті. Але не встигне і держава виконати ті обов’язки, які вона збирається взяти на себе.
По-перше, Комісія з розвитку та регулювання азартних ігор (в законопроекті – Уповноважений орган), якій відведена роль регулятора всіх азартних ігор – до речі, до них віднесені і лотереї – діє на підставі затвердженого Кабінетом Міністрів України положення. Це нормативний документ, в ньому прописані функції, повноваження Комісії, її права та обов’язки та ще багато іншого. Положення треба розробити, погодити та прийняти, що займе час. По-друге, Комісія повинна бути створена, це складний та багатоступеневий процес, адже вона планується як колегіальний орган під контролем Кабінету Міністрів України. По-третє, для заповнення вакантних посад голови, чотирьох членів та обслуговуючого персоналу Комісії потрібно провести конкурс, а діяльність новопризначених посадових осіб – забезпечити матеріально-технічними засобами, що також не буде зроблено за один день і навіть за один місяць.
Більше того, створена Комісія ще має організувати електронний аукціон – за його результатами видається ліцензія на випуск та проведення лотерей. Аукціон, в свою чергу, проводиться відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів. Тобто, це ще один складний нормативний документ, який має бути розроблений та затверджений окремою процедурою – і тільки після цього можна проводити аукціон.
Заборона традиційних числових лотерей та малий строк на отримання нових ліцензій призведе до того, що отримувати їх вже буде нікому, оскільки у зв‘язку із особливістю ринку класичних лотерей, втрачений ринок буде відновлюватись роками
Але законопроект невблаганний. Числові лотереї зобов’язані припинити прийняття ставок через три місяці. В іншому випадку, порушникам цього правила загрожуватимуть санкції – це штраф у подвійному розмірі плати за ліцензію та позбавлення можливості отримати ліцензію. Сама плата не встановлена, оскільки визначається Комісією, якої ще нема.
Заборона традиційних числових лотерей та малий строк на отримання нових ліцензій призведе до того, що отримувати їх вже буде нікому, оскільки у зв‘язку із особливістю ринку класичних лотерей, втрачений ринок буде відновлюватись роками. Це спричинить значні збитки операторів лотерей, недоотримані державою податки та зникнення добре відомих споживачам класичних лотерейних продуктів.
Насправді, розумним строком для забезпечення ліцензування числових лотерей є повний календарний рік, протягом якого оператори продовжать діяльність з випуску, проведення та розповсюдження виключно числових лотерей, на підставі затверджених Міністерством фінансів України правил, виконуючи інші обов’язки, покладені на них вже новим законом, та готуючись до подання документів для одержання ліцензій.
Надмірне регулювання, злам існуючих відносин на ринку та штучне створення нових ніколи не призведуть до успіху. Це доведено провальним досвідом планових тоталітарних економічних систем, коли зверху намагалися зробити як краще, а виходило чи не найгірше. Завдання законодавця не заборонити, обмежити, втрутитися або насильно переробити, а зафіксувати існуюче та створити прозорі, справедливі та, головне, розумні правила гри на лотерейному ринку, яким будуть слідувати не через страх санкцій, а з огляду на взаємну користь, порядок, відкритість та чесність.
Термінал числових лотерей – заборона, а нелегальні заклади - будь ласка
Протягом трьох місяців від набрання сили законом (в проекті 2285-1), легальні оператори лотерей мають не тільки припинити розповсюдження числових тиражних лотерей, але й зобов’язуються виконати додаткові умови. В першу чергу, надати перелік грального обладнання, до якого автор законопроекту включає термінали для продажу лотерейних білетів числових лотерей, а також адреси всіх гральних залів (залів розповсюдження лотереї). Тут, увага, всі працюючі нелегальні заклади також мають право задекларувати своє обладнання, невідомо якого походження, та продовжувати працювати.
Справа тут в тому, що «термінал для продажу лотерейних білетів» не відноситься до поняття «грального обладнання», як воно визначено законопроектом. Оператор лотерей не є організатором азартних ігор, це різні категорії, розділені самим законопроектом. А ось поняття «терміналу числових лотерей»в ньому взагалі відсутнє. Що ж являє собою лотерейний термінал, в яких випадках та з якою метою він використовується?
Термінал електронної системи прийняття ставок – так він іменується діючим законом про лотереї – за своїми технічними ознаками не є подібним до грального автомату, він не має засобів, за допомогою яких на ньому можна грати, він не містить генераторів випадкових чисел. Термінал функціонально подібний до касового апарату і призначений виключно для реєстрації білетів числових лотерей, виплати виграшів та передачі інформації лотерейної системи, яка знаходиться під постійним моніторингом Мінфіну. На такому терміналі жодна гра не відбувається, оскільки людина грає вечором під час розіграшу чисел.
Термінал числової лотерей здійснює лише реєстрацію чисел у грі, але не пристосований для самої гри.
Проте, перехідні положення законопроекту під виглядом боротьби із терміналами класичних числових лотерей, дозволяє нелегальним закладам ігрових автоматів задекларувати будь-яке гральне обладнання, яка кожна зацікавлена особа вирішить за необхідне, в будь-якому стані і яке знаходиться у будь-якому місці, та продовжувати діяльність. При цьому, відсутній належний контроль за якістю та станом такого обладнання.
Зелене світло нелегальним Інтернет-казино
Перехідними положеннями проекту закону передбачається, що за сайт із азартною грою треба заплатити майже 1 млн 700 тис. гривень. Іншими словами, будь-який нелегальний сайт казино, букмпекерський, сайт із слотам, до який прирівняний офіційний сайт оператора класичний числових лотерей, має просто заплатити суму та легалізувати свою діяльність.
Але це є повною нісенітницею. З оператора числових лотерей вже стягується 30% податку на прибуток, оператор числових лотерей працює легально та сплачує всі податки та збори. В той же час, нелегальні сайти в принципі забороняються законом, але не перехідний період – нібито можна да ще й за мінімальну плату. Це тоді, коли за онлайн казино необхідно платити десятикратний розмір указаного платежу да ще й в Євро валюті.
Крім того, сайт оператора не є ігровим сайтом, як у випадку з онлайн казино або слотів, де можна за кілька секунд зробити ставку та отримати результат (виграш/програш), а потім зробити ще одну ставку, і так безліч разів. Сайт оператора є інструментом продажу білетів числових лотерей – і не більше. Сама подія гри та розіграш в числових лотереях відбувається не на веб-сайті в момент здійснення ставки та/або її оплати, а в інший час, з проміжком в декілька годин або днів, під час розіграшу тиражу відповідної лотереї із трансляцією на телебаченні.
Тобто, на перехідний період фактично пропонується дотиснути інтернет сайти числових класичних лотерей та дозволити безконтрольну роботи нелегальних інтернет сайтам казино та букмекерства. При цьому, не важливо куди реально буде йти прибуток від таких сайтів, чи в Росію, чи в офшори.
Дублювання державних органів: чи є в цьому сенс?
Для забезпечення виконання вище проаналізованих Прикінцевих та перехідних положень, Кабінету Міністрів пропонується утворити тимчасову комісію для прийняття інформації та документів від операторів лотерей, які, за задумом, вже мали б припинили працювати.
При цьому, залишаються незрозумілими права та обов’язки, статус та повноваження даного органу. З тексту слідує, що така тимчасова комісія – це саме державний орган, який діє на підставі положення та пройшов державну реєстрацію, має призначеного керівника. Всі ці дії займають час. Законопроектом вже передбачене існування Комісії з розвитку та регулювання азартних ігор, тим більше дублювання її функцій іншою комісією, тільки тимчасового характеру, видається зайвим. Це не прискорює процес отримання нових ліцензій операторами числових лотерей, а сповільнює його через вибудовування нових бюрократичних перепон.
Хаос на гральному ринку
Цікаво, що згідно законопроекту, для доведення статусу розповсюджувача білетів лотерей, особі самостійно достатньо лише надати відповідні договори з операторами.
На сьогоднішній день існують багато незаконних закладів ігрових автоматів, які раніше починали працювати як розповсюджувачі лотерей, а потім з різних причин перейшли у незаконний формат. Більше, нелегальні заклади ігрових автоматів наразі прикриваються підробленими договорами з лотерейними операторами
Такий підхід призведе до того, що не тільки всі законні пункти розповсюдження лотерей, але й разом із ними також незаконні казино, букмекерські контори, заклади із ігровими автоматами, незаконні Інтернет-сайти, використовуючи різні схеми, отримують можливість без контрольно проводити свою діяльність.
На сьогоднішній день існують багато незаконних закладів ігрових автоматів, які раніше починали працювати як розповсюджувачі лотерей, а потім з різних причин перейшли у незаконний формат. Більше, нелегальні заклади ігрових автоматів наразі прикриваються підробленими договорами з лотерейними операторами. Вони дістануть старі договори, фальсифікують їх, зроблять нібито актуальними та стануть стверджувати, що в них є право на діяльність.
Навіть зараз, поки ще діє закон про лотереї 2013 року, договори доручення масово фальсифікуються недобросовісними розповсюджувачами. Якщо вступить в силу закон, який перетворить ці договори на єдину підставу легальної діяльності, тоді вже фальсифікатори постараються на славу.
Насправді, тільки оператор лотерей володіє інформацією про законність роботи того чи іншого пункту розповсюджувача, тільки оператор затверджує ті правила проведення лотерей, на підставі яких здійснюється їх випуск та розповсюдження, і тільки оператор наділений розсудом делегувати право на розповсюдження лотерей. В іншому випадку, якщо кожний розповсюджувач, незалежно від того, чи він є таким насправді, чи він обманним шляхом присвоїв собі це звання, буде займатися власною легалізацією, це спричинить хаос на гральному ринку.
У підсумку
Намагання винайти ускладнений перехідний механізм не найкращий варіант. Якщо він буде застосований, то трагічні наслідки очевидні: продаж числових лотерей припиниться, податки перестануть надходити до державного бюджету, а в мільйонів гравців буде вкрадена мрія, надія та шанс розбагатіти, провести цікаво час, отримати задоволення від гри.
Але це не все. Якщо автор законопроекту думає, що після заборони лотерей, йому вдасться вирішити всі проблеми та створити новий чистий світ, він помиляється. Опинившись формально поза законом, розповсюджувачі лотерей та ті, хто під них маскується, не підуть з вулиць міст. Вони залишаться на своїх місцях, можливо, змінять вивіски, перекрасять вікна з фасадами в інший колір – та продовжать свою роботу «в тіні». Але за однієї умови: поза контролем з боку держави, використовуючи будь-яке обладнання, без зважання на те, відповідає воно якимось вимогам чи ні, чи викликає залежність, без обмеження по кількості годин, проведених у грі, тощо. За таких обставин, рівень ігрової залежності та злочинності зросте, а держава не тільки позбавить себе можливості поповнювати бюджети, фінансувати спорт та культуру, але й отримає сплеск тіньового грального бізнесу та лудоманії, що буде поширюватися суспільством.
Тоді виникає слушне питання: забороняючи лотерейних операторів, які розробляють правила та здійснюють контроль своїх розповсюджувачів, платять податки та фінансують соціальні ініціативи, чи не отримає автор законопроекту зворотній ефект у вигляді безконтрольного захоплення міст стихією азартної гри?
Галицький Ігор, адвокат, експерт лотерейного ринку
